以黔东南州机关事务发展历史沿革为例探究如何推进机关

事务治理体系和治理能力现代化

 

【摘  要】机关事务工作是党和政府工作的重要一环，党和国家治理工作的重要组成部分。本文以黔东南州机关事务发展历史沿革及履职情况为例，站在推进国家治理体系和治理能力现代化的视角，探究如何在新时代推进机关事务高质量发展。

 

【关键词】机关事务 历史沿革 治理体系 治理能力 现代化

 

根据机关的属性和功能，可以把机关划分为业务机关和事务机关。事务机关是服务于业务机关的机构设置，更多地具有支撑性和保障性功能，是间接履行和实现国家公共权力职能的机构设置。机关事务工作是为党政机关正常运转、高效履职提供基础性条件并有效控制机关运行成本的综合性工作，是党和国家治理工作中的重要内容，包括办公用房配备及维修维护、机关国有资产管理、公务用车管理、公务用车服务保障、后勤接待、机关食堂管理、公共机构节能管理等。

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九届四中全会从政治上、全局上、战略上全面总结党领导人民在我国国家制度建设和国家治理方面取得的成就、积累的经验、形成的原则，凝练概括我国国家制度和国家治理体系所具有的显著优势，全面回答了在我国国家制度和国家治理体系上应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，机关事务治理体系和治理能力现代化是不可或缺的重要组成部分。

一、黔东南州机关事务机构历史沿革

（一）州级机关事务部门设置情况。

2005年12月，黔东南州为了加强和规范州级国有资产管理，优化后勤服务保障，成立了黔东南州机关事务管理局，同时加挂黔东南州机关服务管理中心、黔东南州公产管理办公室，实行“三块牌子、一套人马”，为州政府直接管理的正县级事业单位，负责州级机关事务服务管理、州直机关办公用房调配和维修、州直机关事业单位及州直工业园区国有资产管理运营和投融资等3个方面工作。内设机构1个：综合科；核定事业编制5名，其中局长（主任）1名、副局长（副主任2名）、科长1名。

2006年2月13日黔东南州人民政府常务会议纪要（2006年第一期）明确“州公产管理办公室列入参照试行国家公务员范围管理”，但一直未得到省级主管部门明确为参公管理事业单位。

2011年4月，黔东南州编委会取消了“州机关服务管理中心”的牌子，实行州机关事务管理局和州公产管理办公室“两块牌子、一套人马”；增加了公共机构节约能源管理职责、州直机关政府集中采购工作职责、州级机关控制社会集团购买力的有关管理工作职责以及州直机关事务的管理、保障、服务工作职责，在原有的州直机关事业单位国有资产管理的职责中，明确了州级行政事业单位办公设备及其公务用车的编制、配备、更新、使用调配、处置管理的工作内容；取消了州直经济开发区（工业园区）国有资产管理、运营职责。内设机构增加为5个：办公室、资产管理科、机关后勤服务科、公共机构节能管理科、保卫科。核定事业编制23名、工勤编制3名，其中局长（主任）1名、副局长（副主任2名）、纪检组长1名，科级领导职数8名。设立政府集中采购中心，为州机关事务管理局下属正科级全额拨款事业单位，核定事业编制6名，其中主任1名，副主任1名。

2012年1月，经州编办批准同意，增加基础建设科、政策法规科和计财科，撤销保卫科，其职能划入机关后勤服务科，调整后内设机构7个：办公室、资产管理科、公共机构节能管理科、机关后勤服务科、基础建设科、政策法规科、计财科；同时科级职数调整为正科级职数7名、副科级职数5名。

2013年，撤销州机关事务管理局下属事业单位政府集中采购中心，其职责划入州公共资源交易中心。

在2014年政府职能转变和机构改革工作中，州政府在不调整主要职能职责的前提下，对州机关事务管理局（州公产办）的职能职责进行了细化明晰。机构规格继续为州政府直属正县级事业单位。核定事业编制26名，其中局长（主任）1名、副局长（副主任2名）、纪检组长1名，正副科级领导职数由12名调整为8名。

2015年，州编办明确将“承担州级公共机构节能管理工作和推进、指导、协调、监督全州公共机构节能工作”的职责由州发改委调整到州机关事务管理局。州机关事务管理局履行公共机构节能管理工作，从“参与”调整到“牵头”，管理监督范围从“州级机关”扩大到“全州公共机构”。

2016年州级党政机关参公事业单位公务用车制度改革后，经州编委办批准，调整完善了公务用车管理职能，在原来负责公务用车编制、配备、更新、使用调配、处置管理基础上，增加了监督职能，并承担州级重大公务接待、重大活动、重大会议的用车服务保障，负责公务用车制度改革后州级公务用车平台车辆的管理、维修维护、日常调度以及驾驶员的管理和安全教育工作。增设内设机构1个：公务用车综合服务保障科，增加事业编制3名，调整后事业编制29名，增加科级领导职数3名。

州机关事务管理局自成立至2019年党和国家机构改革前，并没有承担州级重要的公务接待任务，而是由专门的接待部门负责。

2006年6月，州委办成立了副县级的州委接待处，负责州委州政府的重要公务活动的后勤接待工作。2008年4月，经省编委办批准，黔东南州接待办公室调整为正县级机构。2008年8月，州委办明确州接待办为正县级参公事业单位（未得到省级相关部门批准），归口州委办公室管理，负责副省（部）级以上领导（含已卸任的）到我州调研、指导、检查工作时的接待工作，下设三个职能科室：接待一科、接待二科、接待三科。核定事业编制15名，其中主任1名、副主任3名、调研员或副调研员1名、正副科长6名、主任科员或副主任科员2名。

2010年11月，增加工勤编制2名。2013年1月增加内设机构1个：综合科，设科长、副科长各1名。2013年12月，增加内设机构1个：宣传档案采集科，设科长1名，调整后，州接待办公室设综合科、接待一科、接待二科、接待三科、宣传档案采集科5个科室，设科长5名，副科长3名。

在2019年机构改革中，州委州政府将州级公务接待工作职责划入州机关事务局，将原事业单位性质的州机关事务局调整为州政府工作部门，将州接待办与原事业单位性质的州机关事务管理局合并成立黔东南州后勤服务中心，为新成立州机关事务局的下属副县级事业单位。

新成立的州机关事务局主要承担州直机关行政事业单位经营性和非经营性资产管理、办公用房调配及维修、公务接待、公务用车管理及车辆综合保障、机关后勤服务、公共机构节能管理等机关事务的管理、保障、服务、监督工作。核定行政编制14名，设局长1名、副局长3名、科级干部职数8名，内设办公室、资产房屋基建科、公共机构节能管理科 （加挂“后勤管理科”）、计划财务科5个科室，现实有行政人员14人，其中：局长1人、副局长2人、科级干部10人（含非领导职务）、机关工勤1人。

黔东南州后勤服务中心，负责州级行政事业单位经营性国有资产运营、公务用车技术保障、基建维修技术服务、公共机构节能技术推广等工作；承担州级及以上重大活动、会议、公务活动的后勤接待服务工作；承担州直集中办公区、州交流干部楼的后勤服务工作。核定事业编制37名，由原州机关事务局（州公产办）的事业编制和原州接待办事业编制合并组成，核定内设机构13个：综合科、资产运营科、公务用车服务保障科、基建维修科、公共机构节能服务科、接待一科、接待二科、接待三科、后勤服务一科、后勤服务二科、财务科、安保技术科、信息档案科，设副县级主任1名，正科级副主任3名，科级领导职数20名。

（二）县（市）机关事务部门设置情况。

黔东南州辖凯里市和丹寨、麻江、黄平、施秉、三穗、镇远、岑巩、天柱、锦屏、剑河、台江、黎平、榕江、从江、雷山15个县。

2012年《机关事务管理条例》出台之前，全州大部分县（市）机关事务管理机构为“××县（市）接待办”，主要承担国内公务接待工作。《机关事务管理条例》出台之后，为理顺我州机关事务管理工作，各县（市）陆续将“××县（市）接待办”更名为“××县（市）机关事务管理局”或加挂“××县（市）机关事务管理局”牌子，并逐步将国有资产管理、办公用房管理、公共机构节能管理、公务用车管理等职能划转到机关事务部门，2019年初，凯里市、丹寨县等15个县（市）设置为“××县（市）机关事务管理局”，麻江县设置为“麻江县机关事务管理中心”，全州16个县（市）机关事务管理部门均为正科级事业单位建制。

在2019年县（市）机构改革中，受行政机构数量限制，各县市机关事务部门没能参照州机关事务局进入行政机构序列，机关事务部门承担的国有资产管理、办公用房管理、公共机构节能管理、公务用车管理、后勤接待等行政职能全部划转到其他行政机构，国有资产管理、办公用房管理、公务用车管理职能大部分划转到财政部门，公共机构节能管理职能主要划转到发改和工信部门，后勤接待的行政职能划转到党委办公室或政府办公室。虽然行政职能全部划转其他行政机构，但大部分县市保留了原成立的机关事务部门，除了天柱县在机构改革中撤消了机关事务部门外（据了解，天柱县近期正在筹备重新成立机关事务部门），其余15个县（市）将原来的“××县（市）机关事务管理局”更名为了“××县（市）机关事务服务中心”，调整为副科级事业单位，主要职责是在有关行政部门的指导下具体负责本县（市）重要公务接待，部分县市机关事务服务中心还具体负责公务用车管理及公务用车平台运行。

二、黔东南州机关事务部门履行职责情况

党的十八大以来，黔东南州机关事务管理局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻落实中央、省、州各项决策部署，不断完善发展思路，健全体制机制，全面深化改革，取得了一系列成果。

（一）加强州级行政事业单位国有资产集中统一管理，确保国有资产保值增值。截止2020年6月，全州纳入集中统一管理的国有土地180宗，面积为2532948㎡；国有房产509栋（套、间），建筑面积439849㎡，其中经营性资产管理实现非税收入2259万元（2017年1月-2020年6月）；集约利用非经营性资产，合理调剂办公用房，保障了州级行政事业单位有效运转和高效履职；严格执行州直单位国有资产购置审批和处置审批，防止国有资产浪费；全力支持棚户区改造，切实做好涉及公产的拆迁补偿工作，防止国有资产流失；加强办公用房配备使用的监督检查，防止超标配备办公用房行为的反弹。2019年制定出台的《黔东南州机关事务资产管理标准汇编》，进一步规范了国有资产管理标准、流程，提高了国有资产管理效能。

（二）围绕优化服务供给，提高后勤服务质量和运行效率。扎实做好州直机关办公用房维修改造，满足州直单位日常办公条件，2019年累计投资181.2万元，完成维修改造项目27个；加强州直6个集中办公区的管理，优化州直机关办公环境；不断提高服务保障能力，2019年我局累计完成公务接待116次2664人。其中级别任务6次397人、部级接待94次1115人、大型会议活动8次1047人，为全州“两会”、杭州市市长一行到我州考察等重要活动、重要调研抽调公务用车160辆，服务12000余人次。

（三）加强公共机构能源资源节约，推进“节约型”公共机构建设。认真学习贯彻习近平生态文明思想，扎实开展公共机构能耗统计数据核查，明确节能措施，强化节能宣传和节能检查，突出示范带动，2019年黔东南州公共机构人均综合能耗下降6.9%、单位建筑面积能耗下降1.9%、人均水耗下降7.2%。2015年至2019年，黔东南州先后有州人民政府、凯里学院、剑河县机关事务局、台江县机关事务局、凯里市机关事务局、黎平县一中、黄平县医院7家公共机构被国管局、发展改革委、财政部授予“节约型公共机构示范单位”。

（四）全力推进公务用车制度改革，优化改革后公务用车服务保障。2016年，牵头组织16个县（市）、118家州直部门（含参公管理事业单位）完成公务用车制度改革，改革后全州共保留车辆3423辆（其中州级278辆），全州车辆压减比为70.81%（其中州级为60.59%）。组建公务用车服务平台，保障车改后州四大领导班子和州直涉改部门应急用车服务。建成全州公务用车管理信息平台，加强公务用车管理和运行监督。

三、黔东南州机关事务发展存在的困难与问题

（一）机关事务的集中统一管理出现“断层”。从州级机关事务部门设置看，在2019年机构改革中，州委州政府将州接待办职责划入州机关事务局，并将州机关事务局纳入州政府工作部门序列，机关事务干部队伍不断壮大，基本实现了“管理”与“服务”职责的统一管理，顺应了机关事务的集中统一管理和机关事务工作不断强化的趋势。但是县（市）级机关事务的职责以2012年《机关事务管理条例》出台和2019年机构改革为时间节点，呈现的是“分散——集中——分散”的特点。2019年机构改革后，因为职责分散在不同部门，机关事务部门由正科降为副科，县（市）机关事务工作水平有所弱化，州机关事务局深入县（市）开展业务指导时，需要根据县（市）职责对应不同的部门，出现“一对多”的问题，对机关事务工作落实带来不便，有时，县（市）职能部门认为州机关事务局不是自己的主管部门而不重视工作落实，造成机关事务工作形不成工作合力。

（二）机关事务管理体制机制不健全。目前，从中央到地方，除了公共机构节能管理职责外，机关事务的大部分职能职责为分级管理，但很多工作因缺乏统一的标准、制度，造成实际上各级机关事务工作呈现出的是“各级独立管理”，有时候“分级管理”甚至成为了下级机关事务部门不贯彻落实上级业务主管部门工作任务或要求的借口。在制度建设方面，黔东南州虽然先后出台了《关于州级行政事业单位国有资产实行集中统一管理的通知》（黔东南党办发〔2007〕38号）、《关于在州级事业单位开展房产证和土地使用证移交和权属变更工作的通知》（黔东南府办发〔2009〕107号）、《黔东南州州级行政事业单位国有资产暂行管理办法》（州财资〔2012〕2号）、《黔东南州州级党政机关参公事业单位公务用车管理暂行办法》（黔东南党办通〔2016〕18号）、《黔东南州机关事务国有资产标准汇编（试行）》等办法、制度、标准，在公共机构节能、后勤服务管理、基建维修等方面，缺乏符合黔东南州实际的制度和标准，有些既有的制度标准，随着经济社会发展已不再适用，但对缺乏操作性和实际需要的制度修订完善不及时。在制度标准执行方面，习惯依行政命令办事，不习惯依标准制度办事，存在执行不到位的问题，比如，在后勤接待方面，虽然有明确的接待标准，对烟酒、高档菜肴下了“禁令”，但对接待过程缺乏规范和监督、距离厉行节约反对浪费的要求还存在差距；在办公设备配置上很多部门未能严格配置标准，存在盲目购置、重复建设、超标配备等情况。

（三）机关事务干部队伍的综合素质亟待提高。随着机关事务职能的不断延伸，涉及的领域越来越广，机关事务工作涵盖诸多学科和专业技能，如建筑管理、财务管理、采购学、统计分析等，呈现出多学科、多专业甚至交叉学科的特点，目前，黔东南州机关事务局现有干部职工45人，大学及以上学历27人（64%），其中全日制本科及以上学历29%，研究生及以上学历2人（均为在职），高级职称1人，缺乏有管理专长、综合能力强、素质全面的人才，机关事务的智力支撑不够，需要加快培养高层次、专业化、复合型人才。同时，还存在干事创业激情不足的问题，干部职工业务学习的积极性不高，日常工作疲于应付，工作思路、方法举措因循守旧，缺乏创新精神。虽然黔东南州机关事务局干部队伍在不断壮大，在工作落实上也取得了不错的成绩，但与机关事务高质量发展要求还存在很大差距，根据国管局和省机关事务局关于以标准化信息化推进机关事务高质量发展的部署，作为机关事务标准化、信息化建设已成为进一步提升机关事务管理效能、保障水平和服务质量的重要途径，但因缺乏信息技术方面的专业人才，黔东南州机关事务标准化和信息化建设工作还比较滞后。随着经济社会发展，党委政府对机关事务工作的要求越来越高，比如，2019年3月，黔东南州出台《州人民政府向州人大常委会报告国有资产管理情况工作办法（试行）》，对州级办公用房、公务用车、办公设备等非经营性资产以及有关住房、门面等经营性资产的管理提出了更高、更细、更严的要求，每年必须向州人大常委会报告国有资产管理情况；近年来，黔东南州公务接待呈现出频次多、级别高、任务重的特点，对接待工作人员的综合素质越来越高，必须厉行节约的同时高标准落实后勤保障，并在公务接待中充分展示黔东南州苗侗文化特色和生态环境优势；公共机构节能管理、垃圾分类等工作对干部队伍的专业水平也提出了更高要求。

（四）机关事务文化建设力度不够。机关事务自古有之。在机关文化建设中，更多注重政治文化建设，对机关事务历史、工作内容、先进经验、历史人物等的学习宣传不够，没能从机关事务的历史长河中汲取智慧和力量。对新时代机关事务工作重要性和角色定位认识不深、不准，特别是2019年机构改革前，长期的事业编制性质，让干部职工普遍认为，机关事务不涉及经济指标的任务，不直接参与经济发展和社会管理，仅仅是为党委政府打杂，忽略了机关事务工作作为党政工作的重要内容，对党委政府和机关单位正常运转、高效履职发挥着至关重要、无可替代的作用。长期的“偏见”造成了干部职工的不自信，认为机关事务属于政府工作的“最底层”，缺乏对机关事务工作的责任感和使命感。黔东南州机关事务局自成立至今仅有12年历史，作为党委政府的服务机构，历年来都是“党委政府安排什么就做什么、要求怎么做就怎么做”，缺乏总结经验、创新工作的主动性，作为机关单位办公资源的保障部门和公共机构节能的管理部门，节约意识也亟待增强，在长期工作和服务实践中没能形成具有黔东南特色的机关事务共同意识和价值观念。

四、新时代推进机关事务治理体系和治理能力现代化的对策建议

（一）推进机关事务集中统一管理，完善机关事务治理体系。

集中统一管理，就是将履行机关事务工作职能的事权集中起来并对其实行统一管理。首先，要统一机关事务机构设置，按照“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的要求，一级预算部门只设一个机关事务管理机构，确保体制统一和政令畅通。其次，要统一职能职责，将机关事务职能从政府政务职能中剥离出来，集中到机关事务部门，实现事权集中，避免政出多门，科学合理界定机关事务部门与发展改革、财政、工信等部门的职能边界，确保完整、全面、独立履行职能。第三，要统一标准、制度和流程，对机关事务实行统一规划、统一管理、统一政策、统一制度、统一标准，统一采购、管理、配置、使用和处置资源，实现科学有效配置机关后勤服务资源，为党政机关的高效运转提供有力保障。第四，要建立从中央到地方全面业务指导关系，利用统一行业标准和制度，实现分级管理更加高效。要正确理解“全面业务指导”与“分级管理”的关系，分级管理并不是指地方“独立管理”，而是指本级机关事务部门只负责本级机关后勤服务资源的全流程管理（采购-管理-配置-使用-处置的过程），其目的是减少向上级机关事务部门审批的环节，增加本级机关事务部门的自主权，让机关后勤服务资源全流程管理更加符合地方的实际，实现资源配置更加科学、合理和节约利用。但同时，分级管理必须要有统一的政策、标准、制度和流程，防止“过于自主”而造成资源浪费。

（二）加快机关事务标准化信息化建设，创新机关事务治理手段。标准化和信息化建设是推进机关事务高质量发展的重要抓手。标准化建设既是机关事务集中统一管理的内在要求，也是推进机关事务工作规范化、提高机关事务治理效能的重要手段。习近平总书记在2016年致第39届国际标准化组织（ISO）大会的贺信中指出，“标准助推创新发展，标准引领时代进步。国际标准是全球治理体系和经贸合作发展的重要技术基础。”强调了标准化建设在国家和全球治理体系中的重要作用。当前，机关事务标准主要集中在采购和配置环节，在规范使用、处置和回收再利用等方面的标准较少。新时代，机关事务工作要加强顶层设计，严格政策制度，以标准化建设来规范机关事务工作程序流程、规矩办法，完善议事流程、服务规范、保障标准等，增强机关事务的系统性、条理性、规范性，逐步建立比较完善的标准体系，发挥标准在机关事务工作中的规范、调节、约束和控制功能。

随着云计算、大数据、物联网等技术的广泛应用，以信息化建设降低管理成本、提高管理效能，运用信息技术推动机关事务传统保障方式转型升级，是新时代机关事务发展的大势所趋。要充分运用信息化手段提升机关事务工作效能，积极推进信息新技术在机关事务领域的应用，大力推动“互联网＋机关事务”深度融合，搭建机关事务管理与服务平台，推进办公用房、公务用车、公共机构节能、资产和服务等管理信息系统建设，打造智慧机关事务，让信息多跑路，让干部职工少跑腿，提升机关事务工作的高效化、信息化、便捷化水平。

（三）强化干部队伍建设，提升机关事务治理能力。在推进机关事务工作高质量发展的新形势下，打造一支讲政治、懂业务、守纪律的高素质机关事务干部队伍，关系到机关事务服务保障的质量和效率，关系到服务党委政府中心工作的能力和水平。机关事务工作是为党委政府中心工作服务的，政治性是机关事务的第一属性，必须加强机关事务干部队伍的政治教育，教育引导干部职工牢固树立政治机关意识，切实把“两个维护”贯穿于机关事务各项工作之中。机关事务工作涉及领域广，要培养干部职工的学习意识，改进学习方法，在实践中总结好经验，在书本中学习新理论，努力提升业务素质，同时要注重业务能力培训，采取“引进来”的方式，邀请专家或先进典型开展培训，采取“走出去”的方式选派干部到先进地区学习，努力为干部职工创造更多的学习机会和平台。机关事务部门是服务保障部门，服务意识强不强，服务质量优不优，关系到部门形象，在后勤接待过程中，干部职工要切实强化服务意识，始终保持蓬勃向上的精神风貌和周到细致的工作作风。作为后勤资源的分配部门，必须强化规矩意识，严格执行配置标准和服务标准，树立过紧日子的思想，切实履行公房公车的监督职责，在后勤服务中厉行节约反对浪费，严格执行中央八项规定。

（四）加强机关事务文化建设，助推机关事务治理现代化。机关事务文化建设对于坚定政治方向、凝聚理想信念、规范言行举止、鼓励干事创业、塑造机关事务行业形象具有重要意义。要加强对机关事务发展历史的学习，通过了解不同时期机关事务的工作内容、职能定位和历史成就，认识机关事务工作的重要性，学习机关事务历史人物和历史成就彰显的优良传统和作风，领会机关事务工作的初心和使命，增强干部职工作为机关事务人的主人翁意识。要加强对机关事务的理论研究，习近平总书记在2016年中央军委后勤工作会议上指出，“要研究后勤保障机理，推进后勤理论创新”，当前学术界对机关事务的研究相对较少，相关的理论成果不多，需要广大机关事务人以及学术界共同努力，从机关事务的内涵、外延、历史沿革、管理体制、运行机制等方面，总结和提炼出机关事务工作的基本规律，研究建立机关事务理论体系，为推进机关事务改革创新发展提供理论支撑。要加强对机关事务行业价值理念的培育，坚持社会主义核心价值体系，以建设机关事务过硬的政治机关、高效的行政机关、优质的服务机关、工作的模范机关为目标，以标准化信息化管理和周到细致高效服务为导向，弘扬开拓进取、改革创新、无私奉献、节俭效能的机关文化，把勤劳、创新、精细、智慧、务实、节约融入文化建设，打造行业精神，完善职业道德，培育机关事务价值理念，为机关事务高质量发展、提高机关事务治理能力提供文化支撑。（黔东南州机关事务管理局供稿） 

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