党政机关办公用房管理探索研究报告

【摘   要】：党政机关办公用房管理是机关事务管理工作和后勤服务化改革的重要组成部分，管理中的效能不足影响和制约了党政机关自身建设和行政效能的提升。因此，深入研究和做好党政机关办公用房管理工作对于促进党风廉政建设和节约型机关建设具有重要的理论和实践意义。本文从集中统一管理的角度出发，通过认真研究办公用房管理的相关理论基础、历史沿革，并结合国内外不同国家或地区办公用房管理的经验做法，分析遵义市党政机关办公用房管理现状，指出了党政机关办公用房管理中存在的职责不明、底数不清、权属混乱、调剂困难、处置无序等突出问题，并提出了进一步加强和改进党政机关办公用房管理的对策性建议，以便为办公用房管理工作提供决策参考。

【关键词】：党政机关 办公用房 办公用房管理

一、党政机关办公用房管理相关理论基础

(一)党政机关办公用房管理的相关概念。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《党政机关办公用房管理办法》第2条规定指出，党政机关是指党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。办公用房是指党政机关占有、使用或者可以确认属于机关资产的，为保障党政机关正常运行需要设置的基本工作场所，包括办公室、服务用房、设备用房和附属用房。党政机关办公用房管理是指各级党政机关办公用房的规划、权属、配置、使用、维修、处置等管理工作。

（二）党政机关办公用房管理的基本特征。一是主体上所有权与使用权的分离性。法律意义上党政机关办公用房的所有权属于国家所有，事实上，各级政府拥有对党政机关办公用房的所有权，并且成立专门的部门——机关事务管理部门进行统一化管理，各级党政机关单位作为使用者只是拥有该办公用房的使用权，没有处置权。二是本质上具有公共产品属性。办公用房是党政机关正常履行职责、完成各项工作的物质基础，具有国家所有、机关使用、公共管理、财政保障的特点。各级办公用房一般主要以国有资产的形式存在，个别党政机关单位因暂缺办公用房在外租用的，所需租金也都是使用财政资金支付。三是使用目的的公共性。党政机关办公用房大部分属于非经营性的国有资产，其目的是为了保障党政机关职能职责的履行，实现管理公共事务和为社会公众提供服务的公益目的。四是管理房源来源的多样性。办公用房由基本办公用房（办公室、服务用房、设备用房）、附属办公用房两部分组成，决定了属于党政机关的办公用房所有权的房屋包括国家投资兴建的房屋，也包括国家通过没收、赎买、征收、征购、接受捐赠、接受无主房产和无人继承的房产等途径将房屋，所有权转变成党政机关所有。五是管理权限的法定性。机关事务管理部门管理办公用房的理论基础有产权理论、信息化理论、委托—代理理论和公共产品等理论，同时，还因为国家法律授权而获得到依法管理的权限。

（三）党政机关办公用房管理的主要内容。党政机关办公用房管理的内容主要是办公用房主管部门对机关办公用房进行权属管理、调配管理、使用管理、物业管理，执行党和国家关于办公用房管理相关规定的过程。一是党政机关办公用房权属管理。权属管理工作是实施党政机关办公用房集中统一管理的基础性和关键性工作，主要是对党政机关办公用房所有权进行产权界定、权属登记，加强产权产籍管理，建立健全权属档案，统一负责权属处置工作。二是党政机关办公用房调配管理。党政机构分配的办公空间规模与党政机构规模成正比的，由于工作业务扩张或增加需要扩大办公空间，旧有办公场所或附加场所无法满足正常办公要求，各级机关事务管理部门根据《党政机关办公用房建设标准》《党政机关办公用房管理办法》等有关文件要求和单位人员编制情况，对党政机关办公用房进行合理调配，通过对办公用房的统一配置和统一调剂工作，最大化合理、优化配置办公用房资源，保障机关工作效能。三是党政机关办公用房使用管理。是对党政机关单位及个人按国家标准配置办公用房的管理、功能性用房的合理使用管理等。实践中，机关事务管理部门主要是通过督促各单位建立完整的帐卡，建立统计报告制度、资产评估制度等，对办公用房的使用情况进行监督、管理，保障国有资产的安全和完整，确保党政机关办公用房保值增值和防止国有资产流失。四是党政机关办公用房物业管理。主要包括办公用房的维修（加固、修缮、修复、装饰以及和建筑主体相连接的配套设备、设施装置的更新、改造、水电暖设备维护维修、电梯空调设备维护维修）、办公楼（区）的绿化、保洁、保安、会议等公共性服务。五是执行党和国家有关办公用房管理的相关规定。制度的生命力在于执行，认真执行党政机关办公用房管理是管理工作系统化、规范化、法治化的重要保障。

二、我国党政机关办公用房管理的历史演进

自从人类社会形成固定居住点以来，就有了原始的办公用房。从原始社会到封建社会，再到现代社会，随着经济技术的持续进步，办公方式由简单到复杂，由单一到多元，不断地变化，而办公用房作为其载体，也在随之不断地调整、进化。因此，对办公用房的管理也在发生深刻的变化。虽然，办公用房管理属于行政管理内部事务，但是进入现代文明社会，由于国家治理体系和治理能力的现代化进程的需要，党政机关办公用房资产成为了国有资产的重要组成部分，是党政机关范围内价值量最大的行政事业性资产，是维持党政机关正常工作运转的基本条件。因此，如何管理和运行好办公用房资产是党和国家一个重要的课题。

目前，随着经济社会的发展,办公用房管理的重要性日益显现出来,为了进一步加强办公用房管理，推进改革创新，制定出台了大量的办公用房管理的政策、规范性文件，规范了办公用房管理工作。

（一）办公用房管理的随意化、福利化阶段。1950年底中央人民政府政务院机关事务管理局成立，1954年更名为国务院机关事务管理局，列为国务院直属机构，负责主管中央国家机关事务工作，各地也慢慢成立机关事务服务部门，但当时的法律并没有明确各级办公用房管理工作的管理主体、管理内容，大多数办公楼是由各地各单位自建自管、分散管理、自行配置使用，造成了办公用房产权管理混乱、盲目攀比、铺张浪费、苦乐不均，随意出租、转让和办公楼失修，造成了国有资产的流失等问题。

（二）办公用房管理逐步统一化、规范化阶段。改革开放后，党和国家高度重视党政机关办公用房管理工作，陆续出台一系列规范性文件，并把办公用房的使用管理列为党风廉政建设和巡视巡察的重要内容。一是强化办公用房建设标准的执行。国家发展改革委、住房城乡建设部2014年新修订了原国家计委1999年颁布的《党政机关办公用房建设标准》（发改投资〔2014〕2674号），对党政机关办公用房建设内容、规模和标准进行进一步的修改、完善，强化从严从紧、宁少勿超的原则配置使用办公用房。二是铁腕整治超标办公用房使用问题。近年来，对办公用房使用监管的工作力度持续加大，党和国家大力整治超标准使用办公用房。中共中央办公厅、国务院办公厅于2007年3月18日发出《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》,又于2013年7月发出〈关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》。经2017年8月18日国务院第182次常务会议通过,2017年10月5日,《机关团体建设楼堂馆所管理条例》(国务院令第688号)发布，对超标办公用房治理形成了比较常规化的管理机制。同时，2013年以来，中央、省相继成立楼清办持续开展了各级党政机关办公用房使用情况、执行约法三章情况、新建楼堂馆所情况、闲置办公用房资源再利用情况，经营性国有资产情况等几次办公用房情况清理，狠杀违规使用办公用房行为。三是大力规范办公用房管理。为了改变“重建轻管”的现象，2012年国务院颁发的《机关事务管理条例》第21条规定对资产管理也做了规定，“县级以上人民政府应当建立健全机关办公用房管理制度,对本级政府机关办公用房实行统一调配、统一权属登记；具备条件的,可以对本级政府机关办公用房实行统一建设”；中共中央、国务院2013年11月25日印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，也进一步确立了党政机关办公用房集中统一管理制度，明确规定从严控制办公用房建设,严格办公用房管理,推进办公用房资源公平配置和集约使用，《条例》第40条规定，“建立健全办公用房集中统一管理制度,对办公用房实行统一调配、统一权属登记。党政机关应当严格按照有关标准和本单位‘三定’方案,从严核定、使用办公用房。超标部分应当移交同级机关事务管理部门用于统一调剂”,以此坚决杜绝超标准占有、使用办公用房,以及出租出借办公用房等现象。同时，各地还开展了办公用房信息化建设工作，采取办公用房数据直报，要求数据必须做到精确无误。还将各级国有企业国有资产、金融部门国有资产、行政事业单位国有资产、自然资源国有资产等纳入各级人大全会审议内容。

（三）办公用房管理步入法治化、科学化轨道阶段。党的十八大以来，党政机关办公用房管理工作的形势要求发生了很大变化，管理要求上，从侧重保障供给转变为加强管理为主；管理方法上，由粗放管理向精细管理转变；管理手段上，从单一行政手段转变为行政管理、契约化管理等多种管理手段相结合。因此，按照集中统一管理的工作要求，2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关办公用房管理办法》，是第一部在全国层面统一规范各级党政机关办公用房管理的党内法规，标志着我国办公用房管理进入法治化、科学化阶段。《管理办法》对管理主体进行了明确，并明确各部门工作职能职责。同时，《管理办法》还明确了办公用房统一规划、统一权属、统一配置、统一处置的集中统一管理的法治方向。此后，各省陆续制定了党政机关办公用房管理实施办法，贵州省、遵义市也分别在2018年、2020年制定了《贵州省党政机关办公用房管理办法》《遵义市党政机关办公用房管理办法》，从上至下进一步规范了各级党政机关办公用房管理行为。

三、国内外办公用房管理经验借鉴

他山之石，可以攻玉。在国内外一些国家和其他省份地区的办公用房管理形成了一些较为成熟的管理模式和经验，值得学习、借鉴。

（一）国外办公用房管理体系

1.美国模式。美国联邦政府房产管理由财政部和总务署（下设联邦供应服务中心、公共建筑服务中心）两个部门负责，财政部负责政府资产预算管理，制定管理制度和法规。总务署是联邦政府资产管理的执行机构，负责具体管理事务。联邦供应服务中心负责联邦政府机构的政府供应、采购管理以及动产管理，公共建筑服务中心负责全国范围内联邦办公楼、法院大楼、图书馆等公共建筑的新建、出租、管理和维修等事，还对联邦政府的房产绩效进行监管，绩效考核结果与预算安排直接挂钩。联邦政府办公用房新建、修缮、日常管理等费用，由总务署统一向财政部和总统预算办公室申请，预算经国会批准后才能执行。

2.日本模式。日本办公用房采用集中统一管理模式，但产权 和管理权分别由财务省和国土交通省管理，达到了既集中统一管理，又分权制衡的效果。一是产权集中。财务省负责产权管理，政府办公用房作为行政财务，由财务省统一进行权登记，如办公用房产权发生变化，如出售、交换、捐赠等必须由财务省统一管理一进行处置。二是管理权集中。国土交通省负责办公用房的统一审批、建设、调配、维修改造等管理。根据《国家地方公共设施建设法》规定，“除100万日元以下的零星维修外，其他所有各部门使用管理的办公设施涉及到建设、改造、维修的，必须报财务省和国土交通省”，由国土交通省负责实地调查审定并报财务省，由财务省报国会讨论通过后实施。项目确定后，由国土交通省集中统一实施，包括制订建设方案以及结构设计、施工计划、工程招投标等各项工作，建成后交使用部门使用。各部门的任务只在按上述规定内容上报本部门的建设计划。

3.新西兰模式。新西兰是全球办公用房管理改革最系统、全面、激进的发达国家之一，被许多国家奉为改革典范。这主要是源于30多年前的一场政府办公用房改革。20世纪80年代中期，新西兰政府立足于资源统一集中利用，将政府办公用房进行了全面梳理和整合，并成立了独立运营的首都房地产公司，以集中管理的方式将政府办公用房纳入管理和运营范围，将其中状况较差的办公用房以出售的方式进行集中处置，对状况较好的办公用房，通过划转方式作为房地产公司资产包装上市，实现政府资产高效利用和财政资金回收。目前，新西兰政府自有办公用房只有政府总督府、议会大厦、综合楼等。其他政府各部门全部依靠租赁方式取得办公用房，完全实施了市场化运作模式。政府各机构可以委托中介或者自行到市场上租用办公用房，可以依据实际工作需要，按照有利于工作的地点和环境选择合理的租赁方案。为避免超行政经费预算的情况出现，各部门无法租用豪华办公场所，租用经济适用的办公用房成为减少行政支出的首选。随着城市房地产价格调整，如果某处办公用房租金超过了行政经费预算，政府机构必须另行选择合适的办公用房进行租赁，确保租金支出不超过承受范围。

（二）国内办公用房管理模式

1.浙江模式。2014年，浙江全省开展党政机关办公用房统一管理，通过体制机制的完善与创新，推进机关办公用房实行统一权属登记、调剂统一、维修统一的集中统一管理方式。一是组织领导“追责到人”。设立浙江省级机关及所属单位房屋土地统一管理工作协调小组全局统筹办公用房改革，下有成员单位责任“分包”，实现责任落地。二是清查做到“心中有数”。2014年5月起对省级行政事业单位房产进行历史性排查，摸清了“家底”。三是历史遗留问题“正面突破”。以“办错不追责，事后纠正”为原则，确有难度的办证事项“一事一议”，安排专人负责确权发证，确保改革稳步推进。

2.湖南模式。根据《2014年湖南省绩效评估实施方案》，湖南省将整治办公用房违规使用问题纳入政府事业单位的绩效评估考核体系，对于违规使用办公用房的进行严厉的扣分处理，并直接影响被考核对象的年终考核结果。在具体操作方式上，主要是结合省纪委、省委群教办、省委巡视组等有关部门专项督查、平时检查、举报投诉、媒体曝光和通报的情况进行考核，评估结果分类按综合得分确定为优秀、良好、合格、不合格 4 个等次。评为不合格的单位，给予通报批评；由省委组织部对主要负责人进行诫勉谈话；单位连续2年评为不合格的，提请省委调整其主要负责人的工作岗位。

3.四川模式。2015年四川省委、省政府两办联合印发了《四川省省直机关办公用房管理办法》，对党政机关的办公场所进行严格规范管理，由省机关事务管理局代省政府行使统一管理权限，对办公用房产权登记工作进行集中统一办理，并通过建立健全档案、固定资产统计台账、复核办公用房的权属。四川省积极研发省级资产信息管理系统，建立全省行政事业单位房地产综合管理信息化平台，办公用房主管部门可以全面、细致地掌握省直机关各单位办公地点、面积、使用及维修等情况，实现国有资产购建预算、采购、调拨、报废、租赁、处置等信息化、动态化、科学化管理。对省级机关行政事业单位办公用房及相应土地等资产实行统一管理、专业运营。四川省政府机关事务管理局整合机关后勤服务资源，成立锦鸿集团，引进市场机制，对省级机关各部门所属后勤服务经营单位实行统一管理，对后勤服务经营单位占用的资产实行专业化、规模化运营。

综合来看，西方国家和国内其他省市对办公用房管理方面有好的经验可以借鉴：一是管理机构专门化。美国政府房产管理涉及财政部、总务署，总务署下属的公共建筑服务中心，对联邦政府分散于全美1600多个社区的1800多栋办公楼宇实施统一产权管理。日本负责政府办公用房建设管理的机构是国土交通省。这些机构专业化强，提供的管理专业、科学、高效，管理权限相对集中，克服了多头管理、职能交叉等弊端。二是产权服务市场化。在产权结构上，大部分西方国家政府办公用房市场租赁、购买、政府建设并存，但趋势是市场化进程加快，自有办公用房不断减少。如澳大利亚联邦政府通过私有化改革，卖掉政府大量办公用房和土地资产，目前政府拥有产权的办公用房和土地资产仅有百余处。瑞典除首相官邸外，中央政府部门的办公用房全部在市场上租用。在物业服务上，西方国家政府灵活采用服务外包、政府购买等多种方式提升物业管理专业化水平，有效降低了运营和维护成本。如美国总务署通过公开招标选定物业服务承包商。英国政府办公楼的物业管理服，大部分承包给社会专业化公司运营。三是监督机制健全化。关于行政系统的内部监督，美国有总统管理与预算办公室、瑞典有国家事务管理办公室等，行政体系外部的监督有立法机关（议会）的预算监督、媒体监督以及公众监督。特别是立法机关的预算控制，只有议会审批通过后项目才能开工建设，能有效遏止政府盲目扩张、兴建楼堂馆所的冲动。除预算监督外，美国国会还成立了政府问责局，职责是“负责调查联邦政府如何花纳税人的钱，让政府省下纳税人的每一分钱”，包括对办公用房项目和支出进行监督。总之，专业化的管理机构、市场化配置房产和服务资源、完善的监督机制，是大部分西方国家和发达地区实现政府房产有效监管的重要因素，这是我国党政机关办公用房管理值得借鉴的地方 。

 四、遵义市党政机关办公用房管理情况

遵义市立足实际，紧紧坚持制度建设、坚持集中统一管理、坚持推进信息化管理，办公用房管理逐渐由分散管理变为集中统一管理，努力提升党政机关办公用房管理规范化、标准化、信息化水平，实现了党政机关办公用房管理配置合规、标准合规、节约集约、保障有力的目标。

（一）遵义市党政机关办公用房总体状况。遵义市市直机关共有84家，其中，入驻行政办公中心的54家，在外办公单位30家（市气象局属于省管单位，市税务局属于中央直管单位，市新闻媒体中心还未实际组建，因此，本次办公用房统计不包含这3家单位）。一是市直机关人员编制及办公用房情况。截止2020年7月底，市直单位编制人员总共有5294人，包括与市直机关合署办公的部分下属事业单位编制人员。本次统计的80家市直机关总共使用了办公用房建筑面积568136平方米，另有办公区外技术业务用房126733平方米。其中，有54家市直机关在遵义市市级办公中心集中办公，办公用房建筑面积为181140平方米；在集中办公区外办公的有26家，办公用房建筑面积为386996平方米。这26家单位分布在遵义市的四个城区，主要集中在汇川区和新蒲新区，其中，在汇川区办公的有10家单位，在新蒲新区办公的有12家单位，在红花岗区办公的有3家单位，在播州区办公的有1家单位（见图1-3）。

    图1

图2

图3

二是办公用房权属情况。按照《遵义市党政机关办公用房管理办法》，党政机关及所属垂直管理机构派出机构和参公事业单位办公用房权属应统一登记至本级机关事务管理部门名下。目前遵义市市直机关的办公用房中，仅有市级办公中心已明确权属登记在市机关事务局名下，相关产权证明正在办理中；市级办公中心以外的26家市直机关中，在办公用房权属上，已明确移交给平台公司或者由平台公司代建的有11家，权属在单位名下的有13家，权属不明的2家（见图4）。

图4

通过在对单位办公用房的权属进行了解的过程中，遵义市存在办公用房为市直机关实际拥有并使用，但产权登记在该单位下属企业，市直机关在使用过程中并不支付租金；或者市直机关的办公用房权属已划转到平台公司，市直机关在使用过程中并不支付租金等情况。

（二）遵义市党政机关办公用房管理经验

1.坚持制度建设，建立健全办公用房集中管理的法治体系。一是强化制度建设。为了规范遵义党政机关办公用房管理工作，把办公用房管理纳入法治化轨道，2020年6月制定出台了《遵义市党政机关办公用房管理办法》，办法以规范性文件的形式明确了建立健全办公用房集中统一管理的制度方向，合理规定了市级党政机关办公用房集中统一配置、维修、监督、管理等内容以及相关部门的职责权限。二是发挥配套制度的支撑作用。制发了《遵义市全市性行业协会商会脱钩改革有关行政办公用房管理办法》，规范了行业协会商会与行政机关脱钩有关办公用房的管理。三是建立健全考核机制。遵义市积极推动办公用房管理纳入年度机关目标考核，为进一步增强制度约束力，确保办公用房既要“有人管”，也要“管得住”，积极推动办公用房管理纳入各县（市、区）、市级党政机关绩效考核内容，制定《2020年遵义市机关事务工作考核实施办法》，对市级机关部门单位办公用房的权属登记、使用管理、建设、维修、改造及消防安全管理等多个环节的管理情况进行了量化考核，在具体考核过程中，坚持做到“一把尺子量到底”，对考核发现的问题及时反馈有关单位，推动持续改进，不断提升市级机关办公用房管理水平。

2.坚持集中统一管理，强化办公用房的使用管理。按照遵义市委的统一部署，以推进办公用房清理整改、行业协会商会占用行政办公用房清理等工作为契机，通过自查自纠、全面排查、重点抽查、“回头看”专项检查等一系列举措，全面开展党政机关超标准办公用房清理腾退整改工作，办公用房配置标准得到了严格执行。一是强化管理主体职能职责配置。2019年，遵义市级机关机构改革，科学设定部门机构编制权限，强化机关事务部门办公用房管理职能职责，遵义市委将原市委接待处、市政府机关事务服务中心合并成立遵义市机关事务管理局，隶属于市委工作部门；合理界定了机关事务管理部门与其他部门之间的职能边界，理清了办公用房相关部门的职责权限，明确由遵义市发改部门负责建设项目的审核审批，遵义市财政部门负责建设项目的资金预算及预算执行情况的监督检查，遵义市机关事务管理部门负责规划、建设、权属、调剂、使用监管、处置、维修等，为推进信息化管理奠定了数据基础。同时，各县（市、区）在本次机构改革过程中，将原后勤服务中心规范为机关事务服务中心，分属于县（市、区）委办或政府办管理的副科级事业单位，由县（市、区）委办或政府办委托开展党政机关办公用房管理工作。二是强化集中统一管理标准。突出统一权属、统一配置、统一维修，积极推动遵义市直机关党政办公用房从分散管理向集中统一管理过渡，初步形成“五统一、一分离”的集中统一管理体制（统一权属、统一调配、统一规划、统一维修、统一处置和所有权与使用权相分离）。三是统一权属管理。实行所有权和使用权分离机制,推进产权登记、产籍资料管理使用以及产权处置管理工作，目前遵义市机关事务管理局正在积极协调自然资源、财政、住建等部门，统一办理全市各级党政机关办公用房的房屋所有权、土地使用权等不动产权利至市机关事务管理局名下，各单位和部门对办公用房只有使用权。四是统一配置管理。按照“资源共享、优化配置、提高效益”的原则，围绕有效保障党政机关高效运转、着力改善办公条件，加大办公用房及后勤资源的统筹协调和集约节约使用。遵义市自2017年起，逐步加大党政机关办公用房统筹调剂和统一配置工作，加大部门之间的统筹调剂力度。新组建单位办公用房由遵义市机关事务管理局统一调剂配置。市级机关机构改革后共有机关单位84家，其中，入驻行政办公中心的54家，干部职工2700余人；在外办公单位30家，干部职工2500余人。2020年6月，市政务服务大楼纳入市机关事务管理局统一管理，目前，正在着手将市档案馆纳入统一管理的相关准备工作。各县（市、区）分别集中四家班子及部分单位，开展办公用房集中管理工作，同时，经县（市、区）委办或政府办委托，负责各有关单位办公用房配置工作。目前，遵义全市市直单位共84家全部实行量化标准，统一调配管理，并对集中办公区全部实行统一物业管理，有效地解决了办公用房苦乐不均问题，缓解了办公用房紧缺或不足状况。五是统一维修改造管理。建立了统一的维修管理机制，对市级行政中心的入驻单位的办公用房维修改造、项目实施等工作全部集中统一审核、管理、实施。

3.坚持推进信息化管理，强化制度标准执行。一是强化办公用房管理信息化建设管理工作。按省机关事务管理局机关事务管理工作“一体两翼”安排部署，紧紧围绕提高机关事务工作治理能力和水平的工作方针，充分利用“互联网+”技术和信息化管理手段，积极推进办公用房信息工作建设，安装了省、市、县信息数据直报系统上报办公用房自查情况，建立了市县、市直机关办公用房管理工作群。积极按照省机关事务管理局打造“机关事务云”平台建设要求，建设办公用房信息数据库工作。二是严格规范执行办公用房管理标准。利用信息化手段，切实加强监督检查，牢固树立过紧日子的思想,全面停止新建楼堂馆所，严格控制办公用房维修改造项目，全面清理党政机关和领导干部办公用房，2018 年，市“四大班子”搬迁入驻市级行政中心，对54家入驻单位严格按照人员编制核定办公用房；对腾退出的办公用房，采取调整、隔断等方式进行改造，确保办公用房面积符合政策要求。三是认真落实办公用房监督检查工作制度。及时遏制面积超标、豪华装修等问题回潮。市行政中心搬迁后，扎实做好原市政府大院地块搬迁置换工作。

五、遵义市党政机关办公用房管理存在的主要问题

从遵义市的具体发展情况来看，遵义市党政机关办公用房集中统一管理工作起步较晚，目前存在着职责边界不清、资产权属不明、动态调剂困难、管理效率不高、工作经验缺失等问题。

（一）职责边界不清。虽然《机关事务管理条例》《遵义市党政机关办公用房管理办法》对办公用房管理工作的职能职责有明确的边界规定，市编办也对市机关事务管理局的职能职责进行明确，但市机关事务管理局成立时间晚，相关工作开展滞后，在资产方面管什么，哪些资产属于管理范围，资产管理达到什么样的目标，市级层面并未进行事项边界的明确，也未要求有关单位与市机关事务管理局进行工作移交。存在事项不清楚、责任不明确，对资产管理工作无从着手，难以开展。如房屋产权尚在承建企业未办理到实际使用单位的办公用房资产怎样开展管理工作路径不清楚。

（二）资产权属不明。按《遵义市党政机关办公用房管理办法》权属管理要求，党政机关及所属垂直管理机构派出机构的参照公务员法管理的事业单位办公用房的房屋所有权、土地使用权等不动产权利，统一登记至本级机关事务管理部门名下。一是很多单位产权意识淡薄，思想上存在“反正都是国家的，能用就行，有没有权证无所谓”的观念，以致没有办理相关权证。二是市级各单位办公用房资产、土地资产、及经营性资产因单位机构变革、办公场所变迁、建设手续不全、从业人员调整及使用性质变更等等原因，存在办公用房资料不齐，证照不全。三是部分项目在审批基础上翻建、扩建、拆除而未逐一报批，档案资料已无法查证；部分原有项目用地因城市建设、公路改造等或拆除或侵销已面目全非；多数项目相关档案资料不全或遗失以及部分办公用房几度易手或数次划转到平台公司等。四是部分党政机关办公用房因资产屡次划转，建设、购置程序简化等原因，部分资产未进行建设立项审批，未完善相关手续，档案资料遗失等，造成资产权属不明。

（三）动态调剂困难。党政机关办公用房使用的突出特点是苦乐不均，有的单位办公用房多到出租、出借，有的新成立的机构难以找到合适的办公地点，有的单位虽然有办公用房，但是非常紧张。办公用房较多的单位作为既得利益者，即使明知多占用了办公用房，宁可闲置浪费也不愿意交给办公用房主管部门统一调剂。同时，由于各单位工作性质不一样，为避免互相工作干扰，也尽量不会将不同的单位打乱调配。因此，各单位办公用房的闲置房间往往只能被利用作为库房、档案室甚至物品间等，导致办公用房调剂困难，利用效率低下。

（四）管理效率不高。目前，遵义市直机关办公用房房产档案管理方式主要是各单位申报的电子文档，需要各单位每隔一定的时间重新申报，否则信息就难以更新。在实际工作中，各单位的办公用房余缺主要由各单位内部自行掌握和调整，新成立单位、单位新设立部门、办公业务扩展导致的人员编制增加等情况，需由办公用房主管部门在机关办公用房中进行调剂解决。然而，由于房产余缺动态掌握不及时，办公用房主管部门无法及时找到合适的房源解决需求，影响调配工作效率。一些曾有闲置用房的单位是否有其他的闲置房间，需要再勘察、走访、核实，工作量大，效率低下。由于办公用房的空置房源往往分散在各单位的办公用房当中，要有效利用，必须进行整合，实现空房集中化。但由于办公用房余缺信息掌握不及时，造成管理调配方案可行性不高、协调工作难以开展。在开展房产信息登记工作时，部分单位受部门利益影响，以各种理由拖延提供房产信息，少提供甚至不提供房产信息，导致房源调配工作难以进行。

（五）工作经验不足。办公用房管理工作具有行政性和事务性的特点，其中行政性的工作主要包括规章制度制定、权属管理及办公用房调配与申请的面积标准核定，维修改造审核等，事务性的工作包括资料管理、房产巡查、具体维修维护等。遵义市办公用房集中统一管理工作才起步，无常态化的工作体制参照，无任何经验可借鉴，全凭摸着石头过河，在工作开展中逐步积累工作方法和经验。同时，市县均无资产管理方面的专业人才，从业人员业务能力较弱，县（市、区）人员调整频繁，导致全面落实管理职能十分困难，全面规范管理更是难以实现。

六、加强和改进党政机关办公用房管理的对策建议

为了保证党政机关办公用房集中统一管理，提高党政机关办公用房管理效率,节约财政资金、降低机关后勤服务成本,防止非经营性国有资产流失和改善机关办公条件，建议从以下几方面着手加强管理工作。

（一）建立健全办公用房管理的法律法规体系，实现办公用房管理的法治化。一是进一步加大办公用房资产管理的法治化建设力度。针对办公用房进行有效管理，必须考虑当前省级党政机关办公用房管理中存在问题,结合当前贯彻落实《机关事务管理条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》和《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》等相关要求,要按照加快建设社会主义法治国家的要求，从国家层面加快办公用房管理的立法进程，制定《国家党政机关办公用房管理法》，规定办公用房管理的目标、原则、范围、程序、组织形式、监督检查以及法律责任等。二是要制定相关配套实施细则。如要建立健全各级党政机关办公用房产权登记制度、资产配备标准制度、清查盘点制度、信息统计报告制度、年报制度、档案管理制度、日常使用与处置等法规和细则，真正建立起一套责权一致、各负其责、科学合理的管理体制。

（二）实行办公用房统一权属管理，所有权和使用权相分离的管理机制。一是进一步明确党政机关办公用房资产管理边界，明晰工作范围和内容，明晰工作职责和任务，统一管理、统一办理、统一协调党政机关办公用房管理工作，推进党政机关办公用房产权集中统一管理。二是推动党政机关办公用房权属登记工作，并将权属登记在本级机关事务主管部门名下，各使用单位办公用房由本级机关事务主管部门颁发《办公用房使用权证》。三是进一步细化明确办公用房及相应土地的处置只能由办公用房主管部门统一依法处置，各级党政机关享有办公用房的使用权，在核定的办公用房范围内合理有效使用资产。

（三）建立健全办公用房集中统一管理制度，严格规范党政机关办公用房标准化管理。一是加强党政机关办公用房统一规划和建设，严格控制建设标准。进一步落实好《党政机关办公用房建设标准》《党政机关办公用房管理办法》《机关楼堂馆所建设条例》等制度规定，制定完善适合党政机关办公用房管理的实施细则，推动党政机关办公用房管理标准化。二是加大本级党政机关办公用房统一调剂、配置力度，彻底打破部门条块界线。根据各部门、各单位人员编制和实际需要,按照规定标准,合理核定、调配各部门、各单位的办公用房。凡需调整、变更办公用房的,统一由机关事务管理部门审核。三是依法依规做好办公用房调配管理和置换、租用、装修、处置等审批事项，杜绝违规处置维修管理办公用房现象。依法要求各单位对外出租土地（使用权）、房屋及构筑物租赁期满的，整体移交市机关事务管理局统一管理。同时，经市机关事务管理局统一核查后，对适合作为办公用房的房屋，统筹调剂办公用房紧缺的市级部门（单位）办公使用；对不适合作为办公使用的房屋，将委托专业第三方评估，并按评估价统一对外出租，租费按照“收支两条线”有关规定上缴市财政；对不适合办公且无法继续出租的房屋，由机关事务管理局统一按照有关规定采取转换用途、置换、拍卖、拆除等方式处置利用。四是积极适应全面深化改革发展形势,推进办公用房的物业社会化管理。要适应机关后勤体制改革及后勤服务社会化的要求,逐步开放机关用房物业管理市场,引入竞争机制,采取招投标方式选择物业管理党政机关办公用房。

（四）构建信息化办公用房管理系统，实现动态化监管。一是摸清办公用房资产“家底”。进一步加快办公用房资产清查盘点工作，采取第三方入室测绘等方式，力争尽早完成办公用房的“摸底”工作，做到底数清、情况明。二是建立完善办公用房资产数据库。利用“国家机关事务云”构建办公用房管理平台，建立“全国一张网”党政机关办公用房管理数据库，全面掌握办公用房位置、面积、外观、内部结构、使用情况等详细信息数据，提升办公用房智能化管理水平，实现全国办公用房信息数据互联互通共享，为进一步规范办公用房配置、使用、管理奠定坚实基础。三是全面开展党政机关办公用房四个统一工作。加快推进党政机关办公用房资产清理盘点工作，建立健全党政机关办公用房数据库、数字化档案，为规范办公用房建设、权属、配置、处置等各项工作奠定坚实基础。四是建立安全便捷、上下互动、实时更新、全面准确、责任到人的房产信息动态管理平台，确保办公用房数据资产信息账账相符，并实现相关数据与发展改革、财政、自然资源、住房城乡建设等部门共建共享共用。五是利用好数据系统，实施全方位的监控，避免违规使用办公用房和国有资产流失。

（五）及时公开权力清单，建立健全监督问责体系。一是要公开权力清单，自觉接受社会监管。加强对权力的监督与制约，除依照法律法规和有关要求需要保密的内容和事项外，要将党政机关办公用房建设、使用、维修、处置利用、运行费用支出等情况，通过公共平台定期公开，主动接受社会监督。二是要将党政机关办公用房是否违规使用应纳入目标绩效考核，加强对办公用房使用管理的绩效评价，与党政领导班子和领导干部年度考核相结合，巡检考核结果作为干部管理监督、选拔任用的依据。三是落实责任追究制度。对于多占、乱用、滥用办公用房，违规出租、出借办公用房，违规转让、出售等处置办公用房，造成国有资产损失严重后果的，必须进行严厉处置，甚至依法追究法律责任。

参考文献

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[4] 王德著.机关事务管理思考与前瞻[M].北京:中国人事出版社2012年版．

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