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2020年贵州省机关事务管理系统“履职担责.破解难题”调研竞赛优秀成果汇编(二)
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发挥贵州大数据“政务聚通用”发展核心优势

向信息化技术创新要节约型机关建设

最佳答案和长效方法



【摘   要】:3月2日,习近平总书记在北京考察新冠肺炎防控科研攻关工作时强调“要坚持向科学要答案、要方法”。信息化时代建设节约型机关需要信息技术支撑,贵州省在机关事务云建设方面进行了一些尝试。课题结合公共机构节能工作实际,拟在全面分析国外经验、国内法规、相关政策、地方问题、管理矛盾基础上,从 “政务数据聚通用”角度探索“节约型机关”建设的具体路径和长效方法。

【关键词】:节约型机关 运行成本 监测控制 政务聚通用

一、节约型机关建设的背景

2012年10月,为保障机关正常运行,降低机关运行成本,建设节约型机关,经国务院常务会议通过的《机关事务管理条例》正式施行。

2012年12月4日,中共中央政治局召开会议,审议中央政治局关于改进政治作风、密切联系群众的“八项规定”。

2013年1月,习近平总书记在新华社一份《网民呼吁遏制餐饮环节“舌尖上的浪费”》的材料上作出批示,要求“厉行节约,反对浪费”。

2013年11月,为“进一步弘扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风,推进党政机关厉行节约反对浪费,建设节约型机关”,中共中央、国务院印发实施了《党政机关厉行节约反对浪费条例》。

2017年3月,经修订后的《公共机构节能条例》开始实施。

2017年12月,为“保障正常办公,降低行政成本,促进党政廉政建设和节约型机关建设”,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》。

2019年3月,习近平总书记参加全国“两会”内蒙古代表团审议《政府工作报告》时强调“党和政府带头过紧日子,目的是为老百姓过好日子,这是我们党的宗旨和性质所决定的”。[2]

2019年6月,习近平总书记对垃圾分类工作作出重要指示,强调培养垃圾分类的好习惯,为改善生活环境作努力,为绿色发展可持续发展作贡献。

2020年《政府工作报告》明确指出“各级政府必须真正过紧日子,中央政府要带头,中央本级支出安排负增长”。

2020年8月,习近平总书记对制止餐饮浪费行为作出重要指示,指出“对粮食安全还是始终要有危机意识,今年全球新冠肺炎疫情所带来的影响更是给我们敲响了警钟”;要求“坚决制止餐饮浪费行为,切实培养节约习惯,在全社会营造浪费可耻节约光荣的氛围”;强调“要强化监管,采取有效措施,建立长效机制,坚决制止餐饮浪费行为”。

二、节约型机关建设的目的和意义

节约型机关是指在建设运行过程中,严格遵守相关法律、法规、政策和标准要求,努力践行节约理念,通过建立和实施能源资源节约管理制度、有效采用管理手段和技术措施,不断提高能源资源利用水平,达到评价要求的国家机关。包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关,以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。

节约型机关建设是党的“十九大”报告明确的一项重要任务,是继承和发扬勤俭节约优良传统的具体体现,是深化行政管理体制改革、加强机关单位自身建设的重要内容和目标。降低机关运行成本,优化公共财政支出结构,是建设节约型社会和节约型政府的必然要求和题中应有之义;不仅可以减少能源资源消耗,提高资源利用效率,节约财政支出,保证财政资金的使用效益,还能发挥党政机关的示范带头作用,促进社会节能、节资意识的提高和节能技术的推广。因此,做好节约型机关创建工作,对提高行政效能,降低行政成本,密切干群关系,在全社会进一步形成“厉行节约 反对浪费”的良好风气,具有十分重要的意义。

习近平总书记在党的“十九大”报告中指出“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”;提出“要推进绿色发展,开展创建节约型机关”。“十三五”时期,特别是党的“十九大”以来,中共贵州省委、贵州省人民政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的十九大、十九届二中、三中、四中全会精神,认真落实中央“八项规定”,严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》,进一步规范了全省机关运行管理,严格控制了机关运行成本。作为首批三个“国家生态文明试验区”之一,贵州生态文明理念深入人心,生态建设成果较为突出,节约型机关建设势必推动贵州生态文明建设迈上新台阶。

三、发达经济体节约型政府建设的有益经验

发达经济体厉行节约反对浪费的观念和和实践由来已久。可持续发展(sustainable development)一词最早出现于1980年国际自然保护联盟《世界资源保护大纲》,指的是建立在社会、经济、人口、资源、环境相互协调和共同发展的基础上的一种发展。现在,发达经济体在生产工作、日常消费中都十分重视对能源资源、工作耗材、生活资料的节约和生态环境的保护。

(一)日本的做法

日本资源匮乏,人口密度大,近90%的资源依赖国外进口。上世纪七十年代的两次世界石油危机让大量能源依靠进口的日本认识到必须降低能源资源消耗,因此下定决心全面实施节能降耗。依靠“技术立国”的优势,日本很快就在能源资源节约和新能源技术开发利用方面走在世界前列。

日本政府部门办公场所很小,办公设施、设备较为简陋,以ISO4001认证对节能工作进行评价,积极为全社会节能作出表率。夏天空调温度每提高一度,就能节能5-8%,为了落实《京都议定书》制定的目标,日本把夏天政府机关办公室内空调温度调高至28摄氏度,废除了夏天穿西装、打领带上班的传统。各县、市政府对直属机构的建筑设施进行耗电调查和节能改造;对没有按时报告或未能实现节能降耗的进行罚款。地方政府针对电力、天然气、煤炭、油料、水、纸张、墨盒等使用量和废物产生量制定专门工作计划,规定具体的降低量,定期检查执行情况,公示落实结果。

(二)新加坡的做法

新加坡以华族为主要民族,环境优美、社会稳定,享有“花园城市”的美誉,是有名的“亚洲四小龙”之一,现已经成为重要的发达经济体,政府部门向来以高效、廉洁、节约著称于世。

新加坡在建设节约型政府方面的一个重要探索是建立“电子政府”。所谓“电子政府”,是指在政府内部采用电子化和自动化技术的基础上,利用现代信息技术和网络技术,建立起网络化的政府信息系统,为政府机构、社会组织和公民提供方便、高效的政府服务和政务信息。新加坡现在已成为世界上电子政务最发达的国家之一。“电子政府”的实施大大减少了政府的行政支出,节约了能源资源消耗,提高了工作效率,同时又较好地保护了生态环境。

(三)发达经济体的经验对我们建设节约型机关的启示

1. 观念要转变,认识要提高。一种常听到的忽视厉行节约的理由是“不差钱”,遑论这种“慷公家之慨”的认识和做法有悖道德,有违纪律,单按这个逻辑,有钱的发达经济体似乎没有理由比我们更节约,显然这是一种十分落后、庸俗的观念。降低机关运行过程中水、电、煤、汽、油的消耗,完善行为节能,推行绿色办公,实行生活垃圾分类的意义并不仅仅在于省钱,更在于促进环境、资源、社会的可持续发展。党政机关掌握着公共权力,占有大量社会资源,承担社会管理和社会服务的职能职责,在节约型社会构建过程中,必须作示范、做表率。

2. 措施要有力,技术要突破。能源资源节约体现的是一个人对工作生活环境的关心,是个人的社会责任和整体国民素质的体现。《京都议定书》要求日本二氧化碳排放量降低到与1990年相比减少6%的目标,节能减排降耗因此从个人的选择性活动,上升到了一个国家对国际社会的承诺和维系人类未来发展的高度。为此,日本专门废除了夏天穿西装、打领带上班的传统,并对没有按时报告或未能实现节能降耗的机构和个人进行罚款。新加坡则从自身发展实际出发,积极利用现代信息技术和网络技术,建立起网络化的政府信息系统,从技术手段寻找到了节约型政府建设的突破口。

3. 管理要创新,监控要到位。新加坡政府大力推动以“无纸化”办公为显著特征的“电子政务”的应用和发展,明显地提高、改进了各部门的工作效率,砍下了一大笔各类差旅费、资料费、印刷费,节省了大量人力、物力、时间,降低了政务活动的成本,强化了政务运行过程中的效率监督。一个较有代表性的例子是,新加坡政府借助“电子政府”进行第4次全国人口普查工作,仅仅动用了600名统计人员,花费2400万新元,就完成了第3次普查6000名统计人员,花费7000万新元完成的工作量。

四、中央、省委对“厉行节约 反对浪费”的相关要求

(一)中央八项、省委十项规定提出的相关要求

中央“八项规定”提出“精简会议活动,切实改进会风”“严格按照规定乘坐交通工具”“厉行勤俭节约,严格遵守廉洁从政有关规定,严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定”。

2013年3月,中共贵州省委作出《关于改进工作作风、密切联系群众的十项规定》,作出了“厉行勤俭节约,压缩公用行政经费支出,压缩一切不必要的开支;严禁超编、超标购置公务用车,严格控制楼堂馆所建设,严禁豪华装修办公室;严格执行公务接待有关规定,不得提高接待标准” 等十项规定。

(二)《党政机关厉行节约反对浪费条例》的相关规定

《党政机关厉行节约反对浪费条例》(以下简称《条例》)指出,“艰苦奋斗、勤俭节约是中华民族的传统美德,是我们党的优良作风,是党政机关清廉形象的重要体现…公款吃喝、违规配车等问题十分突出,严重败坏了党风政风,严重损害了党和政府的形象和威信,广大干部群众对此反映强烈”强调“;要以刚性的制度约束、严格的制度执行、强有力的监督检查、严厉的惩戒机制,切实遏制公务支出和公款消费中的各种违规违纪违法现象”;要求“各地区一定要从关系党的执政基础和执政地位的高度,从关系党和人民事业兴衰成败的高度,充分认识厉行节约反对浪费的极端重要性和现实紧迫性,切实把这项工作摆在突出位置抓紧抓好”。

(三)《条例》涉及节约型机关建设的具体相关内容

《条例》为节约型机关建设提供了遵循和指导。相关内容有:

第二十七条:公务用车实行政府集中采购,应当选用国产汽车,优先选用新能源汽车。公务用车保险、维修、加油等实行政府采购,降低运行成本。第四十二条:党政机关应当节约集约利用资源,加强全过程节约管理,提高能源、水、粮食、办公家具、办公设备、办公用品等的利用效率和效益,统筹利用土地,杜绝浪费行为。第四十三条:对能源、水的使用实行分类定额和目标责任管理。推广应用节能技术产品,淘汰高耗能设施设备,重点推广应用新能源和可再生能源。积极使用节水型器具,建设节水型单位。健全节能产品政府采购政策,严格执行节能产品政府强制采购和优先采购制度。第四十四条:优化办公家具、办公设备等资产的配置和使用,通过调剂方式盘活存量资产,节约购置资金。已到更新年限尚能继续使用的,不得报废处置。对产生的非涉密废纸、废弃电器电子产品等废旧物品进行集中回收处理,促进循环利用;涉及国家秘密的,按照有关保密规定进行销毁。第四十五条:党政机关政务信息系统建设应当统筹规划,统一组织实施,防止重复建设和频繁升级。建立共享共用机制,加强资源整合,推动重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同,降低软件开发、系统维护和升级等方面费用,防止资源浪费。积极利用信息化手段,推行无纸化办公,减少一次性办公用品消耗。

五、我省党政机关运行中存在的成本问题分析

古语有云,“克勤于邦,克俭于家”。艰苦奋斗、勤俭节约是党的优良作风,中央八项规定和《党政机关厉行节约反对浪费条例》对规范机关运行,降低机关运行成本提出了明确而具体的要求,这既是贯彻落实中央决策部署的需要,也是实际推进节约型、服务型政府建设的需要。

根据“履职担责 破解难题”的课题撰写目的,我们就我省党政机关运行成本存在的问题,以及“一般公共服务支出”“能源资源消耗”“办公耗材增减情况”“生活垃圾强制分类”“行为节约和绿色办公”“能耗监测监控”等内容,对财政、统计等相关省直部门、省机关事务局相关职能处室和全省9个市(州),并通过市(州)对部分县(区)开展了全方位调查研究,试图立足地方实际情况,透过纷繁现象认清问题本质,找到一条上接中央政策天线,下连贵州环境地气,可供其他地区复制推广的节约型机关建设路径和模式。具体情况如下。

(一)党政机关运行成本涉及的主要项目

党政机关运行成本主要涉及“能源资源消费”“‘三公’经费”“固定资产”“办公用房”“公务用车”“机关后勤服务”等方面。为全面、清晰、系统地掌握机关运行情况,核算机关运行成本,优化资源配置,提高行政效能,各级统计、财政、机关事务管理等有关部门每年均对机关运行情况进行了统计,为节约型机关建设工作提供了有力支撑和工作依据。

(二)全省一般公共服务支出逐年攀升

“十二五”以来,我省经济社会发展取得了连续多年位居全国前列的成绩,成为了“党的十八大以来,党和国家各项事业大踏步前进的缩影”。伴随这一过程的是,我省省直机关行政事业类项目支出、基本建设类项目支出逐年递增。人员总数净增4555人,比增7%;行政事业类支出显著增加,机关后勤服务支出持续上升,固定资产配置逐年累增。“十三五”期间,全省一般公共服务预算支出逐年攀升,其中2016年为446.11亿元;2017年为464.83亿元,同比增长4.20%;2018年为496.47亿元,同比增长6.8%;2019年攀升到573.06亿元,同比增长15.4%。节能环保预算支出在经过前三年平稳增长后,2019年得到了较大幅度提高,其中2016年为127.09亿元,2017年为125.39亿元,同比下降1.33%;2018年为134.38亿元,同比增长7.16%;2019年上升为188.53亿元,同比增长40.30%。

 图1:十三五期间贵州省一般公共服务预算支出统计图

(三)全省党政机关和省直机关能耗量大幅高于全省公共机构能耗量

1. 全省公共机构能源资源消费水平。2019年全省公共机构人均综合能耗149.94千克标准煤,人均水消费量27.20吨,单位建筑面积能耗5.97千克标准煤/平方米,同比2018年分别降低5.3%、5.0%和2.3%。其中,全省党政机关人均综合能耗达422.12千克标准煤/人,人均水耗32.81吨/人,单位建筑面积能耗10.89千克标准煤/平方米,分别比同期全省公共机构高出181.53%、20.63%和82.41%。

图2:全省公共机构、全省党政机关、省直单位209年能源资源消费三大指标对比图

2. 省直单位能源资源消费水平。省直各单位能耗总量约13000吨标准煤,人均综合能耗377.16千克标准煤/人,人均水耗33.33吨/人,单位建筑面积能耗12.45千克标准煤/平方米,分别比同期全省公共机构高出151.54%、22.53%和108.54%。从主要消费能源构成来看,电、天然气、汽油和柴油分别占能耗总量的65.69%、16.90%、16.38%和0.87%,同比上年上升的能源有电、汽油和柴油,其中电消费量达6966.57万度,同比上升了12.37%,汽油消费量达197.70万升,同比上升了2.46%,柴油消费量达9.03万升,同比上升了0.11%。从以上数据可以看出,随着党政机关特别是省直单位办公条件的持续改善,耗电设备、设施逐渐增加,电消费量仍在呈现持续较大幅度的增长态势。另外,值得警惕的是,在党政机关公务用车制度改革完成后的第三年,省直单位汽油柴油消费量出现了小幅反弹。

 图3:省直单位2019年主要能源消费构成图

(四)党政机关能耗监控总体上仍由人工管理

省直机关层面,省委大楼、省政府1、3、5、7号楼、省群团大楼均已建设完成能耗监控系统并接入了省机关事务局机关事务云平台。从对市(州)调研结果来看,囿于资金、人才和技术等多方面因素,目前仅有遵义市、六盘水市2个市(州)能耗监控系统建设完成,毕节市等7个市(州)相关工作正在推进过程中。总体上看,各市(州)能耗监测、控制、数据采集仍以人工方式进行,监测信息不及时,控制力度弱,采集数据受限于人的因素而不够准确。

(五)全省党政机关运行成本现状给我们的启示

1. 节约型机关建设压力巨大。行为浪费和高耗能办公导致我国单位建筑面积能耗是发达国家的2-3倍。最近10年我省经济社会快速发展,多数党政机关已经安装了空调设施,新式办公器具迭代更新,各式耗能设备逐渐增多,使得省直机关单位办公耗材仍在增长。一些单位生活垃圾分类工作落实力度不够,垃圾随意投放造成垃圾量增、环境污染。党政机关特别是省级市级党政机关一般都在大楼里办公,还有相当数量达不到节能标准的办公建筑能耗浪费十分凸出。少数党政机关办公场所仍在使用白炽灯照明,一些单位采光良好的办公室在天气晴朗情况下仍然存在“长明灯”。可以预见的是,未来一段时期我省将继续保持较快发展,党政机关行政业务量将持续增大,“白加黑”“五加二”将继续成为一些党政机关办公的常态;随着办公条件的逐步改善,公共机构节能工作势必进一步承压,因此,创新工作体制机制、方式方法,运用现代技术做好节约能源资源节约各项重点工作,强化公共机构节能降耗已经十分紧迫、刻不容缓。

2. “过紧日子”的理念教育仍需加强。对党员干部来说,节俭意识既是一种生活态度,也是一种政治道德,建设节约型机关必须增强干部的节俭意识。调研发现,一些领导干部在落实节约型机关建设工作上存在“表态多,调门高,行动少,落实差”的情况。有的单位对建设节约型机关的主体认识不清,在实际工作中仍习惯于“走过场”,简单应付了事。一些地区的机关干部对制度的理解不一致,日常行为中不能自觉按照规范执行,对“长流水”“长明灯”“长待机”“长耗油”习以为常;或者“宁愿多穿衣,空调要开低”,致使办公区往往成为本地区的能耗大户。贵阳市反映一些单位还在潜意识里把节约型机关建设当成“务虚工作”,并自认为本市一些干部职工“绿色办公意识尚需增强”。铜仁市反映“一些机关干部特别是老干部节约行动不主动”。

3. 实施有效监测管控难度很大。目前我省省直机关基本仍处于分散办公状态,办公场所遍布贵阳市多个城区,难以实现全方位监管控制,客观上不利于节约型机关建设工作的开展。公共机构能源资源消费统计仍主要由人工进行数据采集和填报,工作中存在敷衍了事、粗心大意等问题,以至一些单位统计底数不清、情况不明,数据准确性亟需提高。现行机关运行成本统计技术手段、工作平台不能适应监测、控制工作需要;技术管理监督考评缺位,节约能源资源目标管理水平较低,个别单位出于评选、迎检考虑,甚至人为更改数据。在调研中,贵阳市反映“能源资源分户计量在市级层面缺乏强有力的政策和制度支撑,分户计量的技术和资金问题有待认真研究解决”。

4. 完全依靠人工监管弊端明显。在调研中,发现一些单位监督约束机制落实不够到位,行为节约监督责任人工作责任心不够,原则性不强,怕得罪人,回避问题,或者在执行规定时存在双重标准、三重标准;一些市(州)反映“机关运行成本涉及的运行经费、固定资产、服务、能源资源等急需统筹配置、监督管理”,这些都是以人监管带来的弊端。黔西南州就此提出了“充分发挥贵州大数据发展优势,利用大数据平台加强机关运行情况监督管理,降低开支、严控成本”的建议。

5. 节约型机关建设任务艰巨、形势紧迫。“历览前贤国与家,成由勤俭败由奢”。近年来,政府信息公开工作持续推进,公众对政府运行经费的关注度空前提高,“三公”经费成为了社会关注的热点。建设“让人民群众满意,让党中央放心”的模范机关,就必须顺应形势发展,积极回应社会关切,要做好严格“三公”经费管理。同时,积极健全制度、机制,引导干部职工养成绿色办公、生活垃圾分类的良好习惯,探索创新监测、监控、监管方式方法,化解伴随时代进步、社会发展而来的管理矛盾。

六、节约型机关建设“四个矛盾”带来的监管挑战

(一)“图方便”“想舒服”和绿色办公的矛盾

因为“图方便”,所以个别党政机关在更新公务用车时不但不按照《党政机关公务用车管理办法》规定和相关文件要求优先采购新能源汽车,还想尽办法顶格购买燃油车。“大排量、越野型、高配版”汽车的百米加速带来的“推背感”和爬坡时发动机的低沉马达声都成了这种“想舒服”感觉的一部分。因为“图方便”,所以下班后,一些工作人员虽然离开了办公室,但是电灯、电脑、饮水机,甚至是空调仍是开启的,为的仅仅是第二天上班不必“费事”重新打开电脑、不必等待烧开水的时间、一进门就能立即享受夏冬季节的冷暖风。

与上述行为对应的是,绿色办公要求干部职工践行“135”等低碳出行方式,即1公里以内步行,3公里以内骑自行车,5公里左右乘坐公共交通工具;更新公务用车优先采购新能源汽车,我省要求公共机构购买新能源汽车占当年配备更新总量的比例不低于30%,无特殊情况,车辆排量不得高于1.8L;办公室充分利用自然采光,充分利用自然通风。

(二)“习惯了”“不愿动”和行为节约、垃圾分类的矛盾

因为“习惯了”夏天穿着外衣吹凉风,冬天脱下冬装吹暖风,所以即便身处四季如春、气候宜人的贵州,一些党政机关办公场所不但未能做到“充分利用自然通风”,反而出现穿着外衣吹凉风,脱下冬装吹暖风的现象。因为工作上凡事讲求留痕,因为迎接工作检查必须提供“加盖印章”的书面印证材料,因为感觉拿在手里的纸质文件更有“工作存在感”,因为发文被认为是落实工作的重要“抓手”“载体”,所以砍了多年的“文山”不矮反高,推行了多年的“无纸化”办公还只是留在一些单位的制度墙上。因为“不愿动”,不愿意一件件地拆分、分拣、分装,所以工作、生活中产生的打印硒鼓、电池、化妆品、药品,甚至是灯管等有害垃圾也同其他类别垃圾随便装成一包,随手扔进距离自己最近的垃圾桶。

与上述行为对应的是,执行夏季室内空调温度设置不得低于26摄氏度,冬季室内空调温度设置不得高于20摄氏度的空调温度控制标准;推进无纸化办公,使用再生纸、再生耗材等循环再生办公用品;停止使用不可降解一次性塑料制品;增加配套笔芯使用比例,自备茶杯等一次性办公用品;干部职工分类投放生活垃圾。

(三)一边不断增设备和一边要求降能耗的矛盾

随着生产技术的不断进步,办公设备、器材种类持续丰富,公共机构特别是党政机关办公设备不断增加,功率加大;电脑主机、显示器、打印机、碎纸机、传真机的待机能耗问题日益突出;电梯、空调、饮水机越装越多、油汀取暖器等冬季取暖器具、耗能设备给公共机构节能带来了难以逆转的挑战。

在对省级公共机构和县(市)党政机关进行的调研中,发现省血液中心等省级公共机构和黔南州部分县(区)机关单位根据自身工作安排,计划申报创建“2019-2020年节约型公共机构示范单位”,但是在核验本单位“近两年的节约能源资源目标”和“能源利用效率”“水利用效率”后,不得不放弃创建计划,就因为没能完成连续两年“人均综合能耗”“单位建筑面积能耗”“人均水耗”三大指标下降的目标。这些单位都自认为在平时的工作中实施了既有的节能制度,但是因为新式能耗设备的增加,节约能源资源年度目标没能按要求完成,甚至同比上年不降反增。

(四)人工“管不住”和必须做到长效监管的矛盾

在对部分县(区)级机关进行调研时了解到,在日常行为节约监督方面,一些干部执行节约制度原则性不强,落实工作有偏差;一些单位内部好人主义盛行,有的干部不愿讲,一些干部讲不得,“得罪人的事情不好干”是基层普遍的反映。在对市(州)开展调研时发现,有的机关单位把节能制度写在文件上、贴在墙上、念在嘴上,而不去认真贯彻落实。多个地区反映“节能监督约束机制、监控技术、管理制度还不到位”。

(五)决不再仅仅依靠宣传、鼓励、倡导来落实节约型机关建设

宣传、鼓励、倡导是从正面的角度提倡、引导、规劝人们该怎样做,不该怎样做。机关单位厉行节约不是今天才要求的,长时间以来,这项工作没有抓好,没有取得较好成效,一个重要原因就是只把工作的重心放在了宣传、倡导、教育上,而没有找准工作抓手,真正地做到“抓落实”。

习近平总书记在关于“抓落实”的系列讲话中批评了“总结一份接着一份,最后都是客里空”的形式主义,强调“要强化制度执行,加强监督检查”。近来,一些机关单位在起草正式文件、制定工作方案、撰写研究报告、拟定工作计划、总结工作经验时,总是自觉不自觉地提笔必谈“大力宣传”“积极倡导”“开展教育培训”云云;特别是一些本无实际落实举措的工作,为了拼凑字数而在宣传、培训、教育工作方面浓墨重彩、泛泛而谈,细读下来空洞无物,满篇尽是毫无动作“干货”的套话惯语,以至形成了现代公文的“八股”套路。

通过节约型机关建设贯彻落实“厉行节约,反对浪费”理念既不能仅仅依靠宣传、教育、培训,也不能仅仅依靠人们的觉悟,更不能想当然地认为出台一些政策制度,下发一些可能会“空转”的文件就能实现。仅仅依靠说教和觉悟建不成真正的节约型机关,即便创建的主体是思想觉悟总体上高出其他社会群体的党政机关干部也难言例外;在这个立场上,最简单的道理就是宣传、教育、培训不应该也不能够替代法规、制度、检查、监督、考评、问责在落实工作中的“主力”位置,这也是我们在深入市(州)、县(区)调查研究中得到的基层反馈和总结认识。

七、发挥大数据“政务聚通用”技术优势把厉行节约“迅速管起来”

(一)党政机关“厉行节约反对浪费”将会越来越严,不会“歇脚松气”

个人的机关主人翁意识以及对舒适性、习惯性的认识各不相同,在制度和监控技术缺位的情况下,许多人都会选择能够让自己得到最大舒适、最多便利、或者最符合自己利益的设施、设备和生活行为,党政机关办公用房制度改革和公务用车制度改革在一些地方、个别单位全面落实不畅也就是这种个人利益最大化人性的深刻体现。在对市(州)开展的针对性调研中,一些地区明确反映,“部分机关干部对建设节约型机关的认识虽然提高了,也熟知节约型机关建设的各项具体要求,但是在日常工作、生活中落到自己身上时,还是没能做到厉行节约”。

2020年7月15日,国家机关事务管理局党组在《人民日报》发表文章——《坚决落实过紧日子要求 严格控制机关运行成本》,再次表明了对严格贯彻党中央、国务院相关精神,深入推进党政机关“厉行节约 反对浪费”的具体要求。文章指出“机关事务管理部门承担着机关运转所需经费、资产、服务和能源资源管理等职责,要把过紧日子作为一种习惯和常态,带头厉行节约、反对浪费、执守简朴,控成本、讲绩效、提效能,保障党政机关高效运转”。要求实现“大力压减经费开支”“加强资源统筹整合”“努力节约能源资源”“提升标准规范水平”“优化保障管理方式”“培育节俭机关文化”六项工作目标。

(二)把创新现代信息技术手段加强监管控制放到落实节约型机关建设工作的绝对“C”位

缺少有力的监督,权力就可能会被滥用,而缺少有效的监督,公共资源就可能会被浪费。每个人的觉悟千差万别,总会有人为了私利而不遵守厉行节约反对浪费的要求。在“人治管理弊端多”早已成为社会共识的今天,仅仅依靠会议上、文件上、制度墙上的“高度重视”“提高认识”“专人定责”“计划+总结”是很难管住人性中的“图方便”“想舒服”“习惯了”和“不想动”等弱点的。要贯彻党中央、国务院“过紧日子”精神,要落实国管局工作部署要求,要真正实现节约型机关建设的“初心”,建设好真节约的节约型机关并建立长效机制,最好的选择还是向科学技术要答案、要方法。要遵循人性的特点,开发设计出既能贯彻节约理念,又同时为大多数个体生活、工作上接受,并能让机关运行效益最大化的现代监督控制技术平台。信息化、大数据时代的到来,为我们扫灭节约型机关建设的监管死角提供了难得的契机。我们要通过现代信息化技术创新,利用大数据时代“政务数据聚通用”手段,把节约型机关建设行动管起来,切实履行机关事务“管理、保障、服务”三大职能,引导党政机关干部职工在工作生活中切实做到“厉行节约 反对浪费”,让全社会都看到我们的示范行动。

八、贵州省发挥大数据发展优势以信息化技术平台建设严控党政机关运行成本的有益探索

(一)贵州省机关事务云建设的基本情况

2015年6月,习近平总书记在贵州考察时听取了大数据发展工作汇报,表示“贵州发展大数据确实有道理”[8]。2016年3月,经国家发展改革委、工业和信息化部、中央网信办批复,中国首个国家级大数据综合试验区落户贵州。自2016年8月开始,贵州省开展政府数据“聚通用”攻坚战,努力消除“信息孤岛”“数据烟囱”;扎实推进大数据政务使用,并率先建成全国第一个全省政府数据集聚共享开放的统一云平台——“云上贵州”大数据平台。

根据国家机关事务管理局下发的《关于开展机关事务信息化建设专项试点工作的通知》(国管函〔2019〕12号)要求,贵州省被选为为全国唯一一个开展省级“机关事务云”建设试点的省份;要求通过开展试点探索,推动“机关事务云”建设取得初步成效,逐步完善机关事务信息化技术标准体系,推动贵州先行先试打造机关事务管理“全省一张网”,为实现“全国一张网”及推进机关事务治理体系和治理能力现代化探索路径、积累经验。

贵州省机关事务云平台具体内容为建立一套“贵州省机关事务云”标准规范体系,包括机关事务数据标准、机关事务管理业务流程规范、机关事务管理业务应用系统接入标准等;建设一个机关事务大数据中心,以数据标准规范体系进行数据资源体系的统一规划,实现机关事务数据的汇聚、存储、治理,以及机关事务业务数据的互联互通,并与云上贵州“贵州数据共享交换平台”实现数据交互;建设一个机关事务云一体化平台,拟通过“机关事务云”一体化平台建设,纵向实现省、市(州)、县(区)三级数据共享共用,同时与国家机关事务管理局实现数据互联互通,横向打破与省直各单位间“数据壁垒”,并对业务应用系统开发和接入提供平台支撑;接入N个机关事务管理业务应用系统,包括4个新建接入信息系统,分别为“智慧机关事务”大数据支撑平台、“智慧机关事务”移动端应用、“智慧机关后勤”综合服务保障平台、贵州省党政机关运行成本综合分析管理平台,以及3个改造接入信息系统,包括贵州省党政机关国有资产集中管理平台、贵州省公务用车监督管理信息系统、贵州省公共机构节能业务综合服务(SaaS)平台。

    图4:贵州省机关事务云平台

(二)实现内部资源一体化

贵州省机关事务云“一体化平台”与“大数据中心”一起,为机关事务云提供资源共享、安全可控的信息化基础支撑大平台;为N个应用提供应用资源、服务资源的接入与共享能力;提供Web端与移动端应用接入与展示能力;提供数据资源全业务建模下的数据资源接入与共享能力;提供海量数据存储与计算能力。

(三)实现外部资源一体化

1. 具备外部数据资源接入与发布的能力。贵州省机关事务云平台通过对贵州省机关事务云内业务数据资源的统一汇聚与发布,让“N个业务应用”通过数据层实现共享,与“贵州省数据共享交换平台”对接,接入其他省直单位数据,同时也将数据间接地推送到了其他单位;还可以通过“贵州省机关事务大数据中心”直接将需要对公众进行公示的数据从单位内网发布到云上贵州的DMZ区发布库,方便互联网应用获取数据。

2. 具备外部服务资源接入的能力。一方面,“贵州省机关事务云一体化平台”为“贵州省机关事务云”提供了统一门户、统一认证、统一服务、统一消息、统一权限、统一操作行为管控和云监控运维管理的平台能力,对业务系统开发提供了平台支撑,形成了机关事务云的应用资源池与服务资源池;另一方面,将省直单位的服务与应用资源接入到“贵州省机关事务云”,实现了机关事务云内部业务和其他单位外部服务的互通互用。具体情况如下。 

贵州省机关事务云从其他省直部门业务系统、互联网获取的支撑应用的数据资源

序号

数据资源名称

数据来

源单位

应用系统

获取

方式

更新

频率

1

能耗

节能处

“智慧机关事务”大数据支撑平台

接口

实时

2

房屋

国资处

“智慧机关事务”大数据支撑平台

接口

实时

3

设施设备

国资处

“智慧机关事务”大数据支撑平台

接口

实时

4

家具办公用具

国资处

“智慧机关事务”大数据支撑平台

接口

实时

5

公务用车

后勤处

“智慧机关事务”大数据支撑平台

接口

实时

6

固定资产数据预算执行

财政部门

“智慧机关事务”大数据支撑平台

接口

实时

7

车辆登记、上牌、违章等

交警

“智慧机关事务”大数据支撑平台

接口

实时

8

编制人数

编制部门

“智慧机关事务”大数据支撑平台

接口

实时

9

油卡、结算

石油企业

“智慧机关事务”大数据支撑平台、贵州省公务用车监督管理信息系统、

文件

实时

10

车辆保险

保险公司

“智慧机关事务”大数据支撑平台

文件

实时

11

维修数据

汽车4S店修理厂

“智慧机关事务”大数据支撑平台

文件

实时

12

房屋新建审批

发改、土地、规划、住建部门

“智慧机关事务”大数据支撑平台

接口

实时

13

水消耗量、水费

自来水公司

“智慧机关事务”大数据支撑平台

接口

实时

14

电消耗量、电费

供电企业

“智慧机关事务”大数据支撑平台

接口

实时

15

财政预算、执行数据

财政部门

贵州省公务用车监督管理信息系统

接口

实时

16

审计经费

审计部门

贵州省公务用车监督管理信息系统

接口

实时

17

办公用房家具、用具、装具采购决算数据

财政、税务部门

贵州省党政机关国有资产集中管理平台

接口

实时

18

单位实有编制人数

使用单位填报

贵州省党政机关国有资产集中管理平台

接口

实时

19

全年财政拨款基本支出共用经费

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

20

财政拨款项目支出

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

21

行政运行支出

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

22

一般行政管理事务支出

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

23

机关服务支出

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

24

办公费

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

25

印刷费

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

26

邮电费

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

27

物业管理费

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

28

差旅费

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

29

因公出国境费

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

30

改造维修费

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

31

会议费

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

32

公务用车运行维护费

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

33

办公设备购置费

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

34

大型修缮费

财政部门

贵州省机关运行成本综合分析管理平台

接口

实时

图5:支撑应用的数据资源

九、多张小网”聚拢互通织就实用监管的“一张大网”

(一)改造贵州省公务用车监督管理信息系统

按照机关事务业务应用接入标准,对“贵州省公务用车监督管理信息系统”进行接口改造,作为一个业务应用接入贵州省机关事务云,把全省88个县(区)公务用车数据汇集到贵州省公务用车监督管理信息系统,再统一接入贵州省机关事务云。新建“公务用车维修监管”子系统,实现基础信息库、维修预警提醒、车辆维修申请与审批、市(州)、县(区)公务用车查询统计、分析,实时监控、预警提醒和信息服务,提高工作效率,厉行节约,降低公务用车运维成本。数据外部来源主要有财政、交警、审计、路政、交通、税务等部门以及石油、保险、汽车修理等市场主体。

图6:机关事务云平台数据采集器 

(二)新建贵州省公共机构能耗监管平台

基于贵州省公共机构节能业务综合服务(SaaS)平台新建智能能耗监管系统,让全省公共机构能耗数据通过SaaS平台进行汇集,再统一接入“贵州省机关事务云”,最终打通“贵州省机关事务云”与国管局“公共机构能源资源消费统计信息系统”,实现能耗数据的直报;同时,对SaaS平台的“工作信息报送系统”“示范创建系统”“项目资金申报系统”进行升级改造,以满足发展了的业务需求。数据外部来源主要有电力公司、自来水公司等。

1. 能耗在线监测。在线展示集中办公建筑楼、层、房间等所监测的包括电、水、气、热等能耗数据走势情况。通过能源资源消费柱状图、曲线图和统计表格等形式清晰地展示建筑物能耗数据情况。

2. 能耗情况总览。展示党政机关基本信息、能源资源消费在线监测图、电子地图、能耗设备信息、能源资源查询、能耗费用排名,以及第三方系统对接模块等。

3. 能源资源消耗分析。根据国家节约能源法律法规、行业技术标准、公共机构能耗定额标准及节能管理规范,对办公建筑能源利用的物理过程和监督检查进行分析评价;在对能耗数据进行综合处理与运算的基础上,形成各类统计学图表,实时反映历史能耗对比与未来能耗趋势;提供以组织机构为单位的能耗定额、人均能耗、单位建筑面积能耗统计等图表,最终形成能耗分析报告。

4. 实施能耗定额管理。结合《贵州省公共机构能耗定额标准》的制定和实施,为党政机关能耗管理提供参考数据和监管数值,使单位能耗管理向科学化、智能化方向提升。为党政机关提供能耗定额管理模式;用户还可以自己修改,每个账户都有独立的定额设计,在平台运行阶段持续给出定额结算情况,并以图表形式进行展示,以实时对能耗情况进行警示。

5. 能耗预警服务。系统运行中可对用能异常、采集设备异常、表具设备异常进行实时报警,还可以交互式对异常报警功能进行查询,可以利用计算机软件进行消息推送和设置消息框弹。

6. 对接第三方平台接口。系统可以和第三方及党政机关能耗管理平台进行数据无缝对接,提供与第三方平台的沟通、协调等服务;具体包括沟通计划、风险管理、变更与评审、接口规范明确、接口功能实现、联调联试、功能发布管理等。

                      图7:贵州省机关事务云平台公共机构能耗监测平台

(三)新建智慧机关后勤综合服务保障平台

智慧后勤统一管控平台建设有智慧运维、智慧食堂、智慧物业、智慧后勤以及集中办公大楼建模等7个板块服务内容。实现对省级集中办公区省政府5号楼、7号楼、群团大楼运维、食堂、物业、交通的统一集中管理监控。

智慧运维子平台可实现对大楼设备的集中管理、维护和运行监控,主要包括电梯、空调、供暖(锅炉)、供电、供水、照明、排水、配电、UPS及相关系统平台。智慧食堂子平台可实现对大楼的标准化管理、运行全流程设备进行管理监控,做到来源、去向可追溯、全民可监督、责任可追究;主要功能包括采购管理、厨余垃圾处理、快餐配置、“文明餐桌”现场监控管理等,提供厨余垃圾处理情况并及时记录处理数据信息。智慧物业子平台通过建立家政服务、保修服务、经费管理、值班管理等,实现对大楼物业的集中管理、监督,避免各种浪费,保障高效率高质量运行;物业经费管理系统可进行分类管理,对物业产生费用进行合理划分,包括水费、电费、暖气费、物业费等,为统计分析提供维度支撑。数据外部来源主要为公安、信访等部门。

(四)新建贵州省党政机关运行成本综合分析管理平台

贵州省党政机关运行成本综合分析管理平台可实现对省级党政机关本级的运行成本数据的信息化统一采集、自动汇总统计。系统内配置的算法模型和分析工具,可对党政机关运行成本数据进行比对分析,并按照设定的报告模板自动形成可向上级机关进行汇报的年度机关运行成本分析报告。

机关运行成本报送子系统通过云服务自动接入或由用户通过智能报送界面录入相关单位的资金预算、资金执行情况等数据信息;服务内容包括“数据规整校验”“数据汇总合并”“数据综合统计分析”等。机关运行成本综合分析子系统根据各党政机关报送资金预算和使用情况,利用系统内算法模型和分析工具进行分析,为下一年资金预算的制定提供支撑依据,同时还对资金使用异常信息进行预警,服务内容包括党政机关基础信息管理、拨款支出总额信息管理、本级运行成本填报管理、区域运行成本汇总分析管理、运行成本报表管理、运行成本管理知识库,最终实现对省、市、县三级党政机关本级的运行成本数据信息化。机关运行成本报表报文子系统可根据预算、资金使用等数据的不同维度统计需要,灵活配置模板,输出所需要的成本综合分析相关报表和报告。党政机关运行成本综合分析管理平台移动端应用可实现信息查看与管理、移动端拨款支出、总额查看与管理、移动端本级运行成本查看与管理等功能,实现机关事务管理部门利用移动端对党政机关运行成本进行分析管理相关业务数据的查看与管理。数据外部来源主要为编制、人社、财政、税务、市场监管等部门。

(五)新建“智慧机关事务”移动端应用

“智慧机关事务”作为移动端综合业务应用接入“贵州省机关事务云”,将国有资产、公务用车、公共机构节能和机关后勤管理以及相关业务进行集成,为机关事务管理相关用户提供“一站式”服务。

十、结语

勤俭节约是中华民族的优良传统,是“中国家风”代代相承的美德和生活态度。三国名相诸葛亮在《诫子书》中要求子孙做到“静以修身,俭以养德”;《旧唐书·马周传》提出“贫不忘俭,富不学奢”;北宋著名文学家、史学家司马光在其家训名作《训俭示康》中说到“俭,德之共也”,追求“众人皆以奢靡为荣,吾心独以俭素为美”的个人品格;在平民皇帝朱元璋的家乡——安徽省凤阳县,至今仍流传着“皇帝请客,四菜一汤”的美谈。

习近平总书记对现存的各种严重浪费现象十分痛心,2013年1月在对“厉行节约 反对浪费”的批示中即指出“联想到我国还有为数众多的困难群众,浪费之风务必狠刹”;要求“大力弘扬中华民族勤俭节约的优秀传统……各级党政军机关、事业单位,各人民团体、国有企业,各级领导干部,都要率先垂范,严格执行公务接待制度,严格落实各项节约措施,坚决杜绝公款浪费现象”;强调“要采取针对性、操作性、指导性强的举措,加强监督检查,努力使厉行节约、反对浪费在全社会蔚然成风”。

今年1月20日,一场建国以来规模空前的新冠肺炎疫情席卷神州大地,给经济社会发展带来前所未有的困难和挑战。在北京考察新冠肺炎防控科研攻关工作时,习近平总书记要求“尽快攻克疫情防控的重点难点问题,为打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战提供强大科技支撑”,并特别强调“要坚持向科学要答案、要方法”。对广大党政机关干部职工来说,节约型机关建设既是一场全员任务、总体行动,持久工作,也是一项全新的目标,没有任何现成经验可供借鉴参考;要取得这场行动的最终胜利、完全胜利、长久胜利,必须依靠强大现代技术的支撑,必须坚持向科技、向管理要答案、要方法。

贵州省“机关事务云平台”充分发挥贵州省“政务聚通用”发展核心优势,立足贵州省机关事务管理自身信息化建设需要,同时还考虑与国家部(委)、省直厅(局)以及其他兄弟省份机关事务管理部门相关系统的对接;遵照贵州省“一云一网一平台”总体规划,按照深化机关事务数据“聚通用”核心思想,采用“1+1+1+N”模式进行建设。贵州省“智慧机关事务”大数据支撑平台利用大数据挖掘技术、大数据仓库技术、多维处理和统计分析技术,实现了对机关事务管理数据多样化、全方位的展示和综合智能分析,为国有资产、公务用车、公共机构节能、机关后勤管理、机关运行成本管理提供了十分有效的大数据辅助决策支撑;可以对节约型机关建设涉及的公务用车运行、公共机构节能、机关后勤服务保障、机关运行成本等多维度数据建立数据聚合目录和分析模型,由大数据平台按照分析模型从大量的数据中寻找规律,搜索隐藏其中的信息,分析产出监测预警或统计类数据,为节约型机关建设提供监测、分析、控制服务,从技术创新的角度探索了一条节约型机关建设的最佳路径和长效办法。

古承先哲逸风、前人遗俗,外习可持续发展、生态文明理念,节约型机关建设事关国家能源资源战略、节约型社会构建、科学发展、“保卫蓝天”、控制温室气体排放和全面履行《联合国气候变化框架公约》义务等全局性、长远性、战略性问题。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围,不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”;深入践行习近平生态文明思想,认真领会总书记关于“厉行节约、反对浪费”“垃圾分类”“制止餐饮浪费”等重要批示精神,深刻认识开展节约型机关建设的重要性、紧迫性和严肃性;自觉用发展的思维思考发展的问题,创新运用现代技术化解经济社会发展带来的管理、保障、服务难题;推动党政机关“厉行勤俭节约,反对铺张浪费”,健全节约能源资源管理制度,提高能源资源利用效率,降低运行成本,推行绿色办公,率先全面实施生活垃圾分类;引导干部职工养成简约适度、绿色低碳的生活和工作方式,形成崇尚绿色生活的良好氛围;不断推进机关事务治理能力和治理体系现代化,为“十三五”收官之年夺取贵州脱贫攻坚、同步小康全面胜利,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦贡献机关事务系统应有的贡献。

参考文献

《节约型机关评价导则》(GB/T29118-2012),《公共机构节能标准汇编(2020版)》,第3页。

《贵州省财政厅关于进一步落实政府采购有关政策的通知》(黔财采〔2014〕15号),《政府采购法律法规汇编》中国财经出版传媒集团2017年出版,第168页。

唐铁汉《降低行政成本 提高政府效能》,《降低行政成本 建设节约型政府》国家行政学院出版社2007年出版,第4页。

吴九占《建设节约型机关的理论探讨》,《节约型机关》,中国时代经济出版社2005年出版,第20页。

郭  强《外国政府节能面面观》,《节约型机关》,中国时代经济出版社2005年出版,第115页。

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